Alexis Rodríguez: Panamá: Reforma Universitaria y Neoliberalismo

Alexis Rodríguez: Panamá: Reforma Universitaria y Neoliberalismo

1. Neoliberalismo y Universidad

El neoliberalismo afecta todos los ámbitos de la sociedad, al mismo tiempo que constituye un nuevo orden social. En el ámbito educativo según ese orden emergente, se requiere de un equilibrio entre recursos del Estado, instituciones educativas, formación profesional y necesidades de las empresas privadas. Si antes se articuló la correspondencia entre necesidades del país y formación educativa mediante el Estado y en correspondencia con el fortalecimiento del mercado, ahora se formula una relación entre empresas privadas y sector educativo por intermedio de las demandas del capital y sobre todo en seguimiento a las tareas que asigna el mercado internacional a la economía panameña.

La Universidad pública por consiguiente no está al margen de los objetivos neoliberales y del orden emergente, sobre todo porque la educación como fenómeno social, se ubica dentro de la superestructura, entendiendo ésta como el conjunto de ideas filosóficas, religiosas, jurídicas, artísticas, etc. y las instituciones que le corresponden en una determinada sociedad , es decir, si cambia la forma de organización de la relación entre Estado-sociedad-economía, también cambiará la estructura que prepara la población para la vida cotidiana y en última instancia para su desempeño en el trabajo y en síntesis para su actuación en el espacio instrumental de las relaciones sociales.

En materia de educación superior, el neoliberalismo aspira a consolidar un modelo educativo para y por el trabajo, sin el ejercicio del criterio; por consiguiente, al margen del análisis. De hecho, las últimas cifras calculadas, en los noventa indican que existe un promedio de 5.6 años de instrucción promedio en la población panameña, mientras que los jóvenes de 15 a 19 años tienen aprobados 7.5 años y los de 20 a 24 tienen un nivel de instrucción de 8.3 año. Estas cifras se incrementan si por ejemplo se tiene presente que el 24.2 por cierto de los jóvenes llegó a sexto grado de educación primaria; el 12.7 por cierto llegó a tercer año de primer ciclo; el 11.7 por cierto estuvo en el sexto año de la educación secundaria; finalmente, 6.7 por cierto cursó algún año universitario. Esto significa un bajo nivel educativo, tal cual requiere el modelo neoliberal.

Según los datos, se trata de un modelo de mediatización de las alternativas sociales, políticas e ideológicas en ascenso en el istmo, que tendrá como límite la estabilidad, plataforma de atracción de capitales y la ahora denominada seguridad del Estado. Estabilidad para el ejercicio del poder y realización del capital en conjunto con la seguridad del Estado, serán las dos vías que utilizará el modelo para ampliarse y consolidarse. Esas contradicciones entre el viejo orden y el orden emergente asumen en el corto plazo la forma de universidad abierta y democrática contra universidad elitista y antidemocrática.

Por eso, en la medida que los espacios de maniobra que le permitieron a la universidad pública ajustar algunos servicios y procesos administrativos durante la novena década del siglo XX en un intento por salvaguardar la autonomía limitando el cogobierno se reduzcan a su mínima expresión, esa disputa en el campo de las ideas se materializará y provocará en la práctica una reforma universitaria, cuyos fundamentos redefinirán el sistema docente, los planes de estudio y el aparato burocrático-universitario: lo central de esa reforma universitaria neoliberal será lo que se quiere conservar, lo que se busca preservar. Por consiguiente, aquello que se conserve dentro de la reforma universitaria neoliberal definirá lo que se consolidará dentro del ámbito de la cultura y de manera subsiguiente lo que debe cambiarse en la sociedad.

2. Mecanismos neoliberales de presión

El papel de la universidad pública en la sociedad panameña está íntimamente vinculado con el quehacer nacional. Es la universidad-pública el eje desde el cual se articulan y despliegan las propuestas más coherentes en materia de desarrollo nacional y social. Desde 1935, con la fundación de la Universidad de Panamá, ese proceso se consolida gradualmente, hasta llegar a 1968, cuando la universidad es intervenida como efecto inmediato del golpe de Estado. A lo largo de ese periodo, la universidad se expresa mediante la participación de los estudiantes como conciencia crítica de la nación, mientras que las autoridades se mantenían prácticamente al margen de la vida del país y dentro de un sistema universitario incapaz de absorber ninguna modalidad de cambio, regulación o regeneración de la vida cultural y universitaria.

Entre el periodo que se inicia en los años setenta y finaliza a mediados de los ochenta, se configura un mecanismo de cogobierno que permite una expresión más ordenada e integral de los sectores universitarios. La expresión de la vida universitaria girará en torno a la elección indirecta del rector, pero a través de la elección directa de los representantes del Consejo General Universitario. Ese periodo se caracterizó por la participación estudiantil en la vida nacional, eso sí, con el apoyo de las autoridades universitarias que responden en ese momento al proyecto de universidad abierta y científica. Desde esa perspectiva, el cogobierno fue la salida a la posibilidad de una crisis y al mismo tiempo una demanda que en el fondo mediatizaba otras reivindicaciones. De 1935 a 1987, los cuestionamientos a la universidad pública fueron políticos en algunos casos e ideológicos en los otros. Ningún otro cuestionamiento era posible, en tanto existía sólo dos universidades públicas y una privada, en todo el país.

Pero precisamente por esa función social que tenía la universidad pública, el primer momento de cuestionamientos a la educación superior en la década del ochenta, se ocupó de la relación entre inversión, población cubierta y población graduada. Estos cuestionamientos se presentan desde finales de la década del ochenta y se extienden a la década del noventa. Cuando el país entra en una crisis generalizada en 1987, se articulan cuestionamiento más refinados que por ejemplo incluyen la eficiencia y el rendimiento académico. Este período termina con la intervención estadounidense de 1989. En su conjunto los argumentos planteados desde el ejercicio del poder, se complementan con los cuestionamientos al rendimiento universitario y con ello a su efectividad como institución educativa.

Estos cuestionamientos a la Universidad-pública incluyen durante la década del noventa la masificación de la matrícula, la calidad de sus profesionales (actitudes, aptitudes, conocimientos, habilidades, valores), costo por graduado (costo anual por estudiante, años de la carrera, eficiencia) y el monto del presupuesto universitario: pero el presupuesto por ejemplo de la Universidad de Panamá para 2001 es de 89 millones más, lo que significa 5.7 millones con respecto al año 2000, que sin embargo proporcionalmente en un 90 por cierto se dedica a salarios de los funcionarios y servicios de funcionamiento básicos, mientras que el 10 por cierto restante se dedica a equipamiento, lo que no significa implícitamente una política de inversión para el fortalecimiento institucional.

Como salida ante los cuestionamiento y, no pocos catedráticos y empresarios han planteado la necesidad de promover y aprobar la nueva ley universitaria que permita articular la oferta educativa de la universidad pública, con las demandas profesionales que surgen de empresas privadas y, en su caso y en segunda instancia, del aparato gubernamental. Pero en la práctica la universidad pública ha sido intervenida y modificada su ley a través de distintos dispositivos legales, unos parciales, otros totales. En el primer caso, la propia Universidad pública ha generado diversas normas internas que permiten disciplinar a los estudiantes mediante la legalización de sus expresiones para permitir sus acciones en el interior del campus universitario; a los docentes por intermedio de la contratación eventual; a los administrativos en la medida que no se aplica el escalafón profesional. En este caso, por ejemplo, se afecta al conjunto de los 3 mil 200 empleados universitarios, en tanto existen espacios políticos de libre designación o de confianza entre los cuales están las direcciones generales, las subdirecciones y algunas jefaturas departamentales, que son ocupadas por personas en ocasiones sin la preparación adecuada y necesaria para un correcto desempeño administrativo de la Universidad pública. Se trata de un clientelismo abierto en tanto se negocia en medio de la elección para rector un puesto, y también solapado, porque en la medida que se protesta se negocian puestos en la estructura universitaria.

En el segundo caso, se modificó la Ley 11 de 8 de junio de 1981, por la cual se reorganiza la Universidad de Panamá, mediante la Ley 6 de 24 de mayo de 1991 y la Ley 27 de 17 de noviembre de 1994. La ley 11 era el marco del funcionamiento de la Universidad pública y daba cobertura al cogobierno y rescataba el papel que la misma tenía antes de 1968. Al mismo tiempo, la Ley 11 resolvía los problemas originados en 1969, con el cierre forzado de la universidad mediante el Decreto 144, que eliminó de hecho la autonomía universitaria.

Pero la Ley 11 se modificó introduciendo en la Ley 6 de 1992 un nuevo procedimiento para la elección directa de las autoridades universitarias al mismo tiempo que se reduce el periodo de su gestión a tres años, con el objetivo de transformar la Universidad pública en un ente capaz de enfrentar los cambios económicos. Debe tenerse presente que en ambos casos son docentes universitarios, los que fundamentan las medidas neoliberales y no el gobierno. Los interlocutores del gobierno se convierten en todo caso en correa de transmisión de los objetivos neoliberales y en todo caso en los líderes de la reforma neoliberal. Debe tenerse presente que, a pesar de aparecer como un acto democrático, la elección directa y ponderada del rector y las autoridades universitarias rompe con la forma histórica de cogobierno, en tanto impide un debate universitario más amplio y extenso sobre la dinámica nacional.

Además, la ponderación antidemocráticamente otorga a los catedráticos la posibilidad de designar al rector: el voto de un profesor regular tiene una ponderación del 50 por cierto, de los especiales un 15 por cierto; de los administrativos un 5 por cierto, de los asistentes 5 por cierto y el de los estudiantes 25 por cierto. Tiene más opción de llegar a la rectoría quien cuente con más profesores regulares, aunque tenga menos créditos académicos, menos experiencia investigadora y menos capacidad de gestión universitaria. De allí que los rectores después de la transformación del modelo, provengan de facultades como Ciencias donde existe un total de 382 docentes, de los cuales 180 son regulares, y de Humanidades, donde existen 206 profesores regulares. Esta situación se debe entre otros factores a la lentitud en el proceso de los concursos de cátedra y a la carencia de recursos económicos para pagar la adjudicación de los cargos o ascensos. Según la Dirección de Planificación de la Universidad de Panamá, existen unas 400 cátedras que están adjudicadas pero que todavía no tienen remuneración económica y existen otras en muchas facultades, donde no se han puesto siquiera a concurso, sobre todo por problemas de presupuesto.

3. Argumentos neoliberales

Si antes se fundamentaba el cuestionamiento al modelo de autonomía y cogobierno por el manejo del presupuesto universitario, ahora se argumenta dicho cuestionamiento a través de los cambios mundiales, que como fenómeno económico y cultural, impone cambios en los distintos órdenes del quehacer social. El sistema universitario panameño, entonces, en tanto catalizador de la creatividad, la producción de bienes y servicios y la satisfacción de necesidades, no está ni estará al margen de ese proceso acelerado de cambios. De hecho, en parte la afirmación tiene su correspondencia con la realidad, pero su objetivo sigue siendo cuestionable en tanto fundamenta un modelo de discriminación educativa a través del alza de la matrícula, la eliminación de carreras y reducción de personal, cuando la universidad pública lo que requiere es de una reorganización, que pase en especial por un mecanismo de consenso adecuado.

El objetivo último del modelo educativo emergente, es acelerar la configuración de un mecanismo de competencia internacional vía la flexibilización de la educación superior . Sin embargo, el 70 por cierto del impuesto sobre la renta dedicado a educación es pagado por los trabajadores y 30 por cierto es pagado por las empresas. No existe, entonces, una correspondencia entre las demandas del sector empresarial y sus propuestas de modernización de la educación superior en la medida que la participación en la generación de parte del recurso es desigual.

Además de ello, el sector en el cual está especializada la economía panameña, el sector servicio, no alcanza a generar la cantidad de empleos que se requieren por año. En su fase de pleno funcionamiento, la plataforma de atracción de capitales alcanza a crear entre 50 y 60 mil empleos, mientras que por año se gradúan de escuelas secundarias unos 40 mil estudiantes, de los cuales sólo el 20 por cierto accede a la universidad, sea pública o privada. El conjunto de universidades del país configura una oferta educativa de 140 carreras técnicas, 354 de licenciatura, 29 de especialización, 89 en posgrados, 207 de maestría y 8 de doctorado. Estas carreras se cursan en 26 universidades, de las cuales 4 son públicas y el resto privadas. Estas últimas se masificaron a partir de los años noventa. Del conjunto de universidades, de 1990 a 2000, se graduaron en todos los niveles educativos, aproximadamente, unas 60,548 personas.

Sin embargo, a pesar de la sobreoferta educativa que existe en el país, se insiste en que el problema es la masificación de carreras tradicionales, los criterios de admisión flexibles, la falta de planificación de los recursos humanos, las bibliotecas con escasos material de investigación y consulta, y los laboratorios mal equipados . Además se señala que entre los mecanismos de autogestión, la matrícula de pregrado, no juega un papel importante. Por ejemplo, en 1998 la matrícula en la Universidad de Panamá representaba solamente el 3 por cierto de sus ingresos, mientras el subsidio del Estado era de 94 por cierto, siendo el costo anual promedio por estudiante era tres mil balboas. De hecho, la Universidad de Panamá, en conjunto con las otras cuatro universidades públicas, tiene un amplio aparato de autogestión que incluyen entre otros seminarios de actualización, cursos de posgrado y estrategias de servicios a empresas y el Estado. En conjunto con ello, debe precisarse que, de la totalidad de carreras que se ofrecen en el nivel superior, en más de un 75 por ciento están vinculadas con actividades como la educación, porque existen todavía maestros que requieren de licenciaturas y posgrados para ascender en el escalafón docente, como el turismo, porque el país promueve su acceso al Océano Atlántico y Pacífico; como la administración de empresas financieras porque existe un centro bancario internacional con una variedad sustantiva de modalidades discrecionales de apertura y manejo de cuentas bancarias. Si esto es así y el núcleo central de las carreras se encuentra vinculado al sector de los servicios y comercio y, además, en servicios educativos; entonces, la educación superior funciona en correspondencia con el sistema económico. El objetivo de la reforma neoliberal debería ser por lo tanto distinto. Sin embargo, no es el sentido de la reforma lo que queremos mostrar el objetivo es mostrar cómo se articula esa respuesta y algunas de sus consecuencias en el corto plazo

4. Recortes neoliberales

La ofensiva neoliberal contra la universidad pública en Panamá, sin embargo, se legitimó con el fallo de la Corte Suprema de Justicia, el 9 de agosto de 2000, que declaró inconstitucional una frase del ordinal 1o. del artículo 63 de la Ley 11 de 1981, que disponía que el presupuesto asignado por el Estado a la universidad "no podrá ser inferior al monto total de las partidas del año anterior". La Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional en su conjunto el eje central que fundamenta el funcionamiento administrativo de la Universidad de Panamá: el presupuesto. Sin presupuesto estable, la universidad pública en general no podrá planificar en el mediano plazo las inversiones que requiere para un funcionamiento más acorde y en correspondencia con el papel y función social que debe asumir. La normativa que rige para la Universidad de Panamá en su orden rige para el resto de universidades públicas.

Según la argumentación de los magistrados, la educación superior debe tener más de una forma de financiamiento. Pero el fallo de la Corte Suprema de Justicia combina lo legal con lo político, porque cuestiona al mismo tiempo la autonomía económica, política y patrimonial de la universidad pública, en la medida que reduce la posibilidad de planificar una política educativa superior, cónsona con los intereses nacionales y populares.

El problema, sin embargo, no es únicamente el presupuesto: sostenimiento del presupuesto de operaciones, reducción del presupuesto de inversiones; existe en el fondo una agenda que el neoliberalismo quiere imponer a la universidad pública y también y de igual manera la estrategia que el capital transnacional y nacional quieren sobredeterminar para forzar la formación de la fuerza de trabajo, pero sin invertir recursos económicos desde sus gremios y empresas. La agenda neoliberal para la universidad pública abarca, entre otros, objetivos como la flexibilización encubierta del funcionamiento de la burocracia administrativa; desmejoramiento de las condiciones para la contratación docente; redefinición del campo de la investigación universitaria; consolidación de un modelo de educación superior al servicio del capital transnacional; privatización de un conjunto de servicios estudiantiles y comunitarios.

5. Cogobierno neoliberal

En conjunto con el problema presupuestario, la universidad pública enfrenta otra realidad no menos importante, como es la restricción del cogobierno universitario en tanto mecanismo histórico de consenso y ejercicio de la autonomía universitaria. El cogobierno sin mediación de debate interno fue modificado por los representantes del neoliberalismo en la universidad pública a través de las reformas sucesivas a la ley 11.

El cogobierno se redefine desde el neoliberalismo con el objetivo de conformar libremente un modelo clientelista de gestión, que poco a poco desorganizó la vida universitaria, cerró los espacios de participación y regeneró tanto un estilo de dirección autoritario, común en el orden académico aristocrático-oligárquico, con docentes acríticos, dóciles y sometidos a los intereses neoliberales en el país. De esa manera se instaló, consolidó y desarrolló en la universidad pública, un modelo de gestión universitario, ahora incapaz de afrontar con orden un debate abierto sobre la educación superior y el papel de la Universidad de Panamá en la misma.

La "modernización" del cogobierno se hizo a través del debilitamiento del Consejo General Universitario; la creación de una ponderación electoral elitista; la reducción del apoyo a las asociaciones gremiales universitarias; la cooptación de los representantes gremiales; y la burocratización de los dirigentes estudiantiles. A través de estos dispositivos, dirigidos hacia la desmovilización y la burocratización, las estructuras estudiantiles formales, marginales a la práctica política de concientización de las masas estudiantiles, encontraron asidero en la universidad pública.

La burocratización en el corto y el mediano plazos mediatizó no sólo las demandas estudiantiles, sino que también transformó las luchas cotidianas en parte del sistema de prebendas y pugnas por espacios políticos, al servicio de sectores e intereses particulares, en ocasiones ajenos al quehacer universitario. La burocratización y el colaboracionismo han conformado una doble agenda en las distintas articulaciones políticas del movimiento estudiantil universitario. Así, sin comprenderlo, el modelo de gestión universitario autoritario, clientelista y colaboracionista del último decenio construyó un escenario propicio para los nuevos cuestionamientos al funcionamiento de la universidad pública, como son el rendimiento y la adecuación entre demanda y oferta de carreras.

6. Perspectiva

Desde la perspectiva de los sectores subordinados, la reforma universitaria la universidad pública debe contener y debatir un proyecto creativo, innovador y democrático, que fortalezca la identidad académica nacional, que formule un modelo económico sin exclusión; que apuntale la identidad académica nacional y genere espacios de articulación entre el conocimiento universitario y necesidades de la población.

Pero el escenario antes planteado sólo puede cambiarse en la medida que se conforman auténticos espacios de participación, verdaderos medios de debate, vínculos con los amplios sectores de la población, sin mediatización, condicionamientos ni agendas desconocidas. No existe otro camino: conscientizar al pueblo, a los estudiantes, a los trabajadores, a los campesinos, para que la agenda antineoliberal sea un hecho. Por consiguiente, los puntos constitutivos del programa de defensa de una educación superior abierta, democrática y nacionalista deben ser: recrear los espacios de cogobierno y consenso; fortalecer la carrera docente, mediante la investigación; modificar la carrera administrativa, mediante la formación académica; mejorar las condiciones de trabajo docente, administrativo y estudiantil; ampliar las formas de participación en la vida universitaria; construir órganos informativos que fomenten el debate universitario interno y externo.

Bibliografía

1. Universidad de Panamá, "Magno Congreso Nacional". Documento de Trabajo, Panamá, 1999.

2. Juan Planells, 1998. "El papel del Sector Privado en la Reforma Educativa Centroamericana", s/ed., Panamá, 1998.

Memoria, Junio 2001