Gonzalo Arango Jiménez: La política universitaria y la crisis de la educacion pública

Gonzalo Arango Jiménez: La política universitaria y la crisis de la educacion pública

Con fecha 19 de marzo de 1992, fue publicado por el Departamento Nacional de Planeación el documento "Plan de Apertura Educativa" (PAE) 1991-1994. Como lo señala su introducción, "este documento presenta los lineamientos básicos del plan educativo para el último decenio del siglo", constituyéndose en el derrotero seguido por los pasados gobiernos de Gaviria y Samper y el actual de Pastrana en lo que respecta a la política para la educación superior.

Este artículo pretende dilucidar los aspectos fundamentales de la política estatal para la educación superior, desde la expedición de la Ley 30 de 1992 hasta nuestros días y de las funestas consecuencias que ha acarreado para las universidades públicas, manifestadas en la agudización de su proverbial crisis tanto financiera como académica.

El origen

Por regla general, cada vez que se adopta un modelo de desarrollo para la economía éste va acompañado de la adecuación del aparato educativo con el fin de ponerlo a su servicio. Ello ocurre en la mayoría de los países del mundo y así se ha dado en el nuestro a lo largo de la historia nacional. La adopción del ideario neoliberal y la imposición del modelo de apertura económica por parte de quienes acatan sumisamente desde el poder del Estado las imposiciones de los organismos internacionales marcan el origen de las reformas. Es natural, entonces, encontrar en las leyes, decretos y documentos que la implantan, la terminología economicista y reduccionista propia del neoliberalismo, tales como oferta, demanda, rentabilidad, competitividad, indicadores de evaluación, etc.; y las concepciones del individualismo posmodernista en la filosofía que la sustenta.

La política de financiación: privatización y autofinanciación

Es la Constitución de 1991, en su artículo 67, la base para soportar su esencia privatizadora, cuando señala: "El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación" y más adelante agrega: "La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos" . De allí que, cuando se trenzan los lineamientos en materia de financiación pública de la educación, se propugne por "Reorientar el gasto público en educación hacia los grupos más pobres de la población. Ello significa un mayor esfuerzo estatal en la financiación de la educación primaria y secundaria y un mayor esfuerzo de las familias en la financiación de la educación superior. Los mayores recursos de las universidades provendrán de la recuperación de costos académicos, de la diversificación de fuentes de ingresos y de los ajustes administrativos e institucionales" .

El abandono del Estado en su obligación de financiar la educación pública superior y trasladar esta responsabilidad a la familia y a las instituciones mismas tiene su fundamento en las siguientes premisas: de un lado, el papel fundamental de la educación superior es el de proporcionar a los individuos un mecanismo para su movilidad social; por ende serán, la familia y el individuo los usufructuarios directos de los beneficios que ello conlleva y por lo tanto quienes deberán sufragar sus costos . Del otro lado, las universidades públicas son consideradas como empresas del Estado que deben obedecer a los criterios de autofinanciamiento y rentabilidad económica.

Lo anterior implica limitar y reducir el papel que asigna como función la sociedad a la universidad pública, cual es el de apropiar, sistematizar, transmitir y desarrollar los conocimientos adquiridos por la humanidad en la producción material, la lucha social y la investigación científica en el más alto nivel del sistema educativo, puestos al servicio del desarrollo económico y social del país. Además desconoce que la educación superior genera un impacto a mediano y largo plazo en el conjunto de la sociedad, por lo cual las inversiones del Estado que la hagan posible no pueden valorarse en función de simples indicadores de rentabilidad económica en el corto plazo.

Otro elemento relacionado con la política de financiación es el relativo a la forma que adopta el otorgamiento del denominado "subsidio estatal" a la educación superior, el cual se orienta a la financiación de la demanda en lugar de la financiación a la oferta, con el pretendido propósito de promover "la emulación entre las instituciones públicas y privadas para ofrecer mejores servicios" . Ello conlleva a convertir la educación superior en mercancía sujeta a las leyes de oferta y demanda de tal manera que cada institución educativa es concebida como una empresa de producción, con un gerente al mando, en donde las normas de administración se regulan solamente por el rendimiento del dinero y cuya tarea fundamental se reduce a la captación de recursos.

En concordancia con todo lo anterior, el PAE -en sus recomendaciones- solicita al Ministerio de Educación Nacional (MEN), entre otras acciones la de: "incremento progresivo de las matrículas en las universidades públicas de tal manera que los nuevos estudiantes cubran la tercera parte de sus costos en un plazo de diez años, siempre y cuando se creen sistemas de financiación para los estudiantes más pobres" y al Departamento Nacional de Planeación conjuntamente con el MEN la de "conjuntamente con el Icetex, proponer a la Junta Monetaria el diseño de las líneas de crédito para financiar los costos de matrícula y sostenimiento para los estudiantes de las universidades públicas" .

En el marco de la disminución del tamaño del Estado como eje de la política neoliberal, su papel en materia financiera para la universidad pública se reduce al establecimiento de un sistema de crédito, que incrementa paulatinamente la participación del sector financiero privado, y a la creación de estímulos a la generación, de recursos en las instituciones, conduciendo inexorablemente hacia su privatización.

De este principio se deducen consecuencias fatales para la educación colombiana:

1. Se entierra definitivamente la gratuidad de la educación universitaria y se reemplaza por matrículas upaquizadas.

2. El acceso a la universidad no es para los más preparados y capaces, sino para los que puedan pagarla.

3. La financiación a la demanda es el crédito educativo, de estudie ahora y pague después.

4. El criterio de administración no es la mejor educación, sino el mayor rendimiento de los recursos conseguidos por autofinanciación.

5. El profesorado de tiempo completo y dedicación exclusiva se considera muy costoso y se reemplaza por profesorado de contrato y ocasional.

6. La tarea fundamental de la universidad y el profesorado de la docencia y la investigación se supedita a la sola venta de servicios.

7. Desaparece el bienestar universitario para los estudiantes que quedan desprotegidos para adelantar sus carreras.

8. El salario de los profesores se deteriora progresivamente y sus reivindicaciones prestacionales y sociales van siendo conculcadas.

El control de la calidad: herramienta para la discriminación en la asignación de recursos

El otro elemento medular sobre el que ha gravitado la política educativa neoliberal para la educación ha sido el de la calidad. A partir del reconocimiento de los precarios niveles de calidad o excelencia, reflejados en indicadores tales como la baja proporción de docentes con formación de doctorado, la escasa producción académica medida en términos de publicaciones en revistas internacionales y de número de patentes registradas por las universidades, entre otros, se establece el Sistema Nacional de Acreditación como mecanismo para certificar la calidad de los programas ofrecidos por las instituciones. Además la acreditación, junto con los indicadores de gestión , constituye un elemento clave para el acceso a recursos provenientes del Estado . Ese procedimiento se puso en práctica para la distribución de $ 5,542.5 millones, que tiene como base un "indicador de calidad institucional", el cual agrupa, ponderados, los indicadores parciales de "oferta académica", "desempeño financiero", "desempeño administrativo", "desempeño investigativo" y "complejidad institucional".

De tal suerte, el objetivo de mejorar la calidad y alcanzar la excelencia se pretende lograr sobre la base de establecer un control sobre ella y no como el resultado de la aplicación de recursos económicos a programas que persiguen la superación de deficiencias en materia de bajo porcentaje de profesores de tiempo completo y dedicación exclusiva, planes de capacitación y actualización del cuerpo docente, complemento y actualización de equipos de laboratorio y talleres, implantación y mejoramiento de sistemas de información y documentación bibliográfica, etc., todos ellos elementos constitutivos de la base material sin la cual no podrá desarrollarse una educación superior de excelencia.

Podríamos concluir en que, como está concebido, el sistema de acreditación no es sino la introducción de la competencia para la consecución de recursos y no un mecanismo eficaz par alcanzar la excelencia académica.

La autonomía: otro puntal para la política de privatización

El 29 de abril de 1997, la Corte Constitucional emitió la sentencia C-220/27, en la cual se reconoce la autonomía financiera y presupuestal para las universidades públicas. En ella, se reivindica el derecho que las asiste para elaborar y ejecutar sus presupuestos, en consideración al carácter de entes autónomos que les confiere el artículo 69 de la Carta Política de 1991.

Esta sentencia, que presenta para las universidades el aspecto positivo de poder realizar autónomamente traslados y adiciones presupuestales, agilizando y flexibilizando el manejo financiero de las instituciones, cosa que antes era más complicado debido a que se requería autorización del Ministerio de Hacienda, ocurre en el marco de la política de privatización y autofinanciación, lo cual significa que el ejercicio de dicha autonomía contribuye a facilitar la realización de contratos y convenios orientados a la captación de recursos. Esta apreciación, hay que reconocerlo, no es nada original. Aparece en forma clara, precisa y contundente, en la política trazada por el Banco Mundial cuando señala: "Una mayor autonomía institucional es la clave del éxito de la reforma de la enseñanza estatal de nivel superior, especialmente a fin de diversificar y usar los recursos más eficientemente... Si ha de aspirar a la diversificación de los ingresos, las instituciones deberán tener un incentivo para generar y utilizar un superávit financiero. Deberá permitírseles conservar los recursos adicionales que generen... En algunos países, como Brasil, las universidades tienen prohibido por la ley cobrar matrículas, y en Indonesia y otros países éstas se establecen solamente con la aprobación del gobierno. Estas restricciones crean rigidez e ineficiencia en la administración. A la inversa, una base diversificada de recursos es la mejor garantía de autonomía institucional. La autonomía resulta ser en gran medida un conjunto vacío mientras las instituciones dependan de una fuente única de financiamiento fiscal".

Más adelante el mismo documento agrega: "Las instituciones deberían tener, igualmente, la facultad de contratar y despedir personal dado que representa una partida importante de gastos en la mayoría de las instituciones de enseñanza superior. Esta flexibilidad es esencial para que las universidades puedan establecer programas que respondan a las nuevas demandas del mercado laboral y controlar los costos reduciendo personal docente cuando la proporción entre profesores y estudiantes esté por debajo de los niveles de eficiencia. Las escalas de sueldos deberían fijarse de manera independiente en las diversas instituciones, de modo que puedan atraer a profesores de buena calidad".

Los recientes pronunciamientos del ministro de Educación, Germán Bula Escobar, en el sentido de reformar el régimen salarial y prestacional de los profesores universitarios y de los regímenes especiales de la carrera docente, apuntan a dar cumplimiento a los dictados del Banco Mundial y a cercenar las reivindicaciones obtenidas a lo largo de la historia.

Es por ello que afirmamos que la autonomía presupuestal y financiera, en el marco de la política de privatización, constituye otro puntal para facilitar su implantación.

La crisis de las universidades públicas

En materia financiera, el caso más patético es el de la Universidad del Valle, precisamente donde bajo la batuta de la administración Galarza y con el concurso de un no despreciable número de profesores y la anuencia del Consejo Superior Universitario, se dieron a la tarea de poner en práctica todas las recomendaciones del modelo privatizador, involucrándose en toda serie de aventuras para conseguir recursos, arrastrando a esta prestigiosa universidad al abismo. Hoy día se encuentra paralizada y al borde de que el gobierno nacional la intervenga y la convierta en una "entidad piloto, para ejecutar los pasos prácticos de lo que debe constituir el Estatuto Financiero de los entes universitarios autónomos con carácter territorial" . Al momento de estallar la crisis, los saldos de créditos de tesorería cocntraídos con la banca comercial, a junio de 1998, totalizaban un poco más de 25 mil millones de pesos, mientras que las cuentas por pagar por concepto de obras y proveedores de obra llegaban a cifras cercanas a los 19mil millones de pesos.

Datos recientes del Ministerio de Hacienda tasan el déficit de las universidades públicas para este año en 160,800 millones de pesos y para 1999 lo estiman en 250 mil millones.

Finalmente, podríamos relacionar algunos hechos que sirven como indicadores de la crisis:

1. Baja proporción de profesores de tiempo completo en relación con los transitorios, ocasionales y de cátedra.

2. Crecimiento inusitado de las maestrías, doctorados, diplomados y actividades de extensión, la mayoría de ellos de baja calidad y montados sin los estudios pertinentes, todo ello para la captación de recursos propios dadas las altísimas matrículas que por estas actividades se cobran.

3. El decaimiento de los programas de pregrado por la gradual vinculación del profesorado a las actividades de los posgrados, la investigación y la extensión;

4. Carencia casi total de programas de bienestar estudiantil.

5. Ridículas cifras de profesores en procesos de capacitación de alto nivel cuando por el relevo generacional las necesidades son cientos de veces mayores.

6. Atraso tecnológico en la dotación de laboratorios en la casi totalidad de ellas; cifras altísimas e inauditas de estudiantes en programas de educación a distancia muy cuestionados.

7. Salarios promedios del profesorado no competitivos con el sector privado e injustos en relación con la antigüedad y desempeño académico de los mismos.

Hasta la fecha, no se ha dado un pronunciamiento claro y preciso por parte del gobierno de Pastrana en relación con el contenido de las reformas a la Ley 30 de 1992 y al Decreto 1444 de 1992, que han sido enunciadas por el ministro Bula, quien además ha enarbolado la bandera de la expansión del sistema de crédito para los estudiantes universitarios. Por su parte, los funcionarios del Ministerio de Hacienda insisten en señalar que el único camino para atender el déficit financiero de las universidades es el de alza de matrículas y la autofinanciación.

Mención especial amerita lo consignado por Sergio Clavijo, actual viceministro de Hacienda, en el documento "Descentralización de la educación y la salud: aspectos fiscales del gasto social en Colombia", de mayo de 1998, en relación con la educación superior: "Al nivel universitario, sólo cerca de dos estudiantes de cada cien que están en edad para hacerlo culminan sus estudios sin 'pérdida de tiempo'. Este indicador es también de difícil interpretación, pues la verdad es que con las cambiantes demandas del mercado laboral muchos colombianos no deberían aspirar necesariamente a culminar estudios universitarios, máxime cuando muchos de estos establecimientos son de mala calidad. Sería recomendable propender entonces por una expansión de la educación 'vocacional/continuada' y no necesariamente la tendiente a buscar la culminación de carreras universitarias de poca valía para el mejoramiento del bienestar de nuestra sociedad". En la parte de recomendaciones para adoptar una estrategia educativa, agrega: "Restar énfasis a la educación superior basada en dineros públicos, pues es claro que este tipo de educación, tal como hoy está concebida, reporta la rentabilidad social más baja". Más adelante, concluye afirmando que "Al mismo tiempo, debe reorientarse buena parte de la educación superior hacia la educación de tipo vocacional-técnica, como la adelantada por el Sena".

Así las cosas, el panorama que se vislumbra es desolador, a no ser que se configure un vigoroso movimiento de resistencia estudiantil, profesoral y ciudadano, que detenga y haga revertir el funesto modelo neoliberal para la educación superior que amenaza seriamente la supervivencia misma de la universidad pública.

Memoria, nº 48, Junio 2001