Christian Laval: Les pièges de la décentralisation à l’école

Christian Laval: Les pièges de la décentralisation à l’école

Contrairement à ce qui est dit, la décentralisation voulue par le Premier ministre n’est ni un prolongement des mesures prises il y a 20 ans, encore moins une mesure technique. Elle met en cause très profondément la régulation au sein de l’État national.

Tout au long du mouvement de printemps dans l’éducation, le gouvernement a asséné l’idée selon laquelle les enseignants et les non enseignants de l’éducation nationale grévistes fantasmaient à propos du projet de décentralisation, qu’ils prêtaient trop l’oreille à des rumeurs non fondées, etc. En somme, il n’y avait et il n’y a toujours aucune « crainte » à avoir.

Cette stratégie qui consiste à invalider comme irraisonnées et pathologiques les oppositions que l’on rencontre doit être elle-même dévoilée pour ce qu’elle est, à savoir une manœuvre relativement habituelle qui évite de parler du sens véritable d’une réforme. La décentralisation nouvelle que le gouvernement présente volontiers comme la suite logique des lois du début des années quatre-vingt doit être interrogée quant au sens qu’elle a pour la vie en société. Le propos n’est ici ni de taire les carences nombreuses et connues de l’État en matière d’éducation, ni de considérer a priori qu’une politique décentralisée de l’éducation serait intrinsèquement plus inégalitaire. C’est un débat sérieux que nous ne prétendons pas épuiser ici. La vraie question est en effet celle du contenu des politiques menées. Et c’est là justement que le processus actuel inquiète.

Avancer qu’il s’agit d’une décentralisation d’inspiration néo-libérale réclame qu’on aille regarder les textes et propos qui, depuis plusieurs années, ont pensé l’actuelle réforme. Un constat s’impose immédiatement : l’influence du patronat est très forte, de même que celle des organismes internationaux, plus particulièrement celle de l’OCDE.

Une réforme d’ensemble qui vise à diminuer la dépense publique

A suivre l’argumentaire des «entreprises de France» [1] , on retrouve l’essentiel des choix faits par le gouvernement. On constate que la décentralisation actuelle vise d’abord la baisse des budgets publics dans une logique de réduction du secteur public et d’élargissement du secteur marchand.

Les services publics devraient coûter moins cher tout en rendant un meilleur service aux personnes mais surtout aux entreprises. Rappelons que les collectivités territoriales sont aujourd’hui les principaux investisseurs publics, avec plus des deux tiers des investissements publics. A terme, elles pourraient avoir également à gérer une partie importante des dépenses de personnel de la fonction publique par les transferts qui se profilent. On devine l’enjeu stratégique considérable que constitue le contrôle de l’évolution et des missions du service public « territorialisé », ne serait-ce qu’en matière de prélèvements et de dépenses. La décentralisation est un peu conçue comme un moyen de « décentraliser le déficit budgétaire de l’État » pour mieux le réduire à l’échelon territorial.

Cette idée a quelque chose de paradoxal. Lorsqu’on regarde en effet la croissance des dépenses publiques, de l’impôt ou des effectifs des fonctionnaires, on constate que ce sont les collectivités territoriales qui ont été les premiers acteurs de cette croissance depuis 20 ans [2] . Il est curieux à cet égard d’observer un renversement significatif dans les argumentaires. Quand il s’agit de défendre en direction de l’opinion publique la « nouvelle étape de décentralisation », il n’est pas rare d’entendre vanter l’accroissement des investissements publics territoriaux, en particulier dans le secteur scolaire [3] .

Mais c’est à l’évidence une tout autre politique que doit servir la deuxième étape, une politique même contraire à celle qui a été suivie jusque-là. L’une des grandes revendications du Medef reste en effet la baisse de la pression fiscale locale sur les entreprises et la baisse du nombre de fonctionnaires en particulier au niveau territorial. Il le dit très naturellement : avant de redistribuer ressources et compétences, le gouvernement est fortement invité à « poser comme préalable l’allègement global des prélèvements» [4] . La décentralisation est pour lui surtout affaire d’économies, comme on le voit, et beaucoup moins une question de « démocratie participative ».

Comment parvenir à cette baisse des prélèvements obligatoires par le levier de la décentralisation ? La nouvelle loi indique que les ressources propres devront désormais être « déterminantes ». Il s’agit d’abord de modifier les sources de financement en diminuant les dotations de fonctionnement venant de l’État (les deux tiers des dépenses) au profit de l’impôt local. L’idée sous-jacente, inspirée d’exemples étrangers, est connue : on espère que le rapport de force politique local jouera un rôle décisif dans la diminution des prélèvements et de financements parce que ceux qui profitent des services publics en sont aussi les payeurs directs. Plus on rapprochera le bénéfice et le coût, plus la pression à la baisse sur la dépense publique serait forte de la part des contribuables et des entreprises, pense-t-on.

Mais il est d’autres moyens dont on espère qu’ils accroîtront le service en qualité et en quantité, tout en comprimant le plus possible son coût : la contractualisation et l’externalisation. On insiste pour les développer à l’échelle locale pour accroître l’efficacité. Le « local » est considéré comme le domaine par excellence où il conviendrait d’externaliser les missions d’intérêt général vers les associations et les entreprises privées. C’est que la concurrence systématique entre privé et public jouerait comme un levier pour élever la productivité du secteur public. Xavier Darcos avait ainsi affirmé au mois de mars 2003 dans le journal La Croix : « Que le département ou la région puissent faire appel à des médecins libéraux pour les visites médicales ou à des entreprises privées pour la restauration scolaire ne me choque pas. Je suis ministre des élèves de l’enseignement scolaire et non ministre des structures ». On sait par ailleurs que l’objectif du gouvernement est de « ne pas remplacer un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ». On peut craindre que ce soit au niveau territorial, et pour certaines fonctions, que ce non-renouvellement sera le plus effectif, du fait même de l’externalisation vers le «secteur concurrentiel ».

L’État est regardé comme trop coûteux, comme un frein à la compétitivité des entreprises du pays. Il doit « maigrir » selon les images couramment employées. Jean-Pierre Raffarin a donné le ton : « il nous faut un État fort et concentré sur ses missions principales, ses missions régaliennes et non pas un État qui, à force de s’occuper de tout, fait mal ». La stratégie poursuivie consiste à laisser à l’État central les fonctions régaliennes traditionnelles. La réforme obéit à une division libérale à la fois simple et dogmatique : l’État serait chargé de définir et de contrôler les normes fondamentales de la vie sociale, le « local » et le « marchand » prendraient en charge l’économie locale, les fonctions redistributives, l’emploi, le sanitaire et social, etc.

Logique de la compétition entre territoires

Les entreprises sont les « acteurs principaux d'une nouvelle compétitivité des territoires » pour l'Institut de l'entreprise, cénacle intellectuel du patronat français [5] . Une des clés de cette décentralisation est l’idée de l’efficacité intrinsèque de l’intérêt propre et surtout de la mise en concurrence des intérêts appliquée aux territoires. Ce qui revient à préconiser la concurrence entre les régions, entre les collectivités, pour accroître leur « compétitivité » et leur « attractivité », au risque d’accentuer la coupure entre régions riches et régions pauvres, villes riches et pauvres, voire quartiers riches et quartiers pauvres, du fait de l’absence de systèmes de péréquation et de redistribution efficaces. Car on sait que, malgré les promesses, la péréquation est le maillon faible de la politique décentralisatrice. Un rapport du Sénat parlait il y a peu d’une « péréquation en panne » en soulignant la faiblesse et la complexité du dispositif [6] .

Il y a un risque certain de voir se constituer des pôles régionaux puissants monopolisant les spécialisations les plus porteuses et attirant les emplois les plus qualifiés qui seront désolidarisés de fait des régions à la traîne, beaucoup plus mal placées dans la division nationale, européenne ou internationale du travail. La tendance déjà bien réelle à l’inégalité sur le territoire risque de s’accentuer à tous les niveaux [7] . Le système complexe de la redistribution des territoires riches vers les territoires pauvres qui passe en grande partie par les services publics risque d’être progressivement miné par cette logique du « chacun chez soi » [8] .

La décentralisation de la formation professionnelle

Mettre l’École au service de l’économie, telle est bien la maxime du Nouvel Ordre éducatif mondial [9] . La décentralisation en matière éducative, outre les bénéfices attendus en matière de baisse des coûts de personnel, doit avoir pour double fin l’adéquation, au niveau local, des formations et des besoins en main-d’œuvre et l’alignement des choix éducatifs sur la logique de « compétitivité des territoires » dont nous avons parlé plus haut.

On ne sera pas étonné de voir que certaines régions parmi les plus riches soient en pointe dans ce domaine. C’est le cas de la région Rhône-Alpes qui fait figure de pionnière depuis le temps où Charles Millon prônait « une décentralisation radicale de l’éducation » [10] . Une partie de ce programme défini il y a plus de dix ans est en train de devenir réalité avec la réforme actuelle. Que l’on pense au recrutement local des « assistants d’éducation » ou au destin qui était promis aux conseillers d’orientation-psychologues. De façon plus générale, les programmes et discours de la droite et même d’une partie de la gauche déclinent depuis longtemps les mêmes revendications : transfert des compétences pour l’enseignement supérieur, privatisation de différents services éducatifs (cantines, entretien, maîtrise d’ouvrages, poids plus grand des élus locaux sur les politiques scolaires des établissements, contrôle plus étroit de la formation professionnelle en relation avec les employeurs, développement de l’alternance et de l’apprentissage, compétences élargies sur les choix et les activités pédagogiques, renforcement des possibilités de financement des établissements privés ; réduction au minimum de la concertation avec les syndicats, gestion territoriale des personnels techniques et ouvriers, etc.

Luc Ferry et Xavier Darcos veulent rassurer : le recrutement, les programmes et les diplômes devraient rester en dehors du champ des « expérimentations » prévues par le gouvernement. L’éducation restera nationale. Pourtant le domaine d’administration et de décision décentralisé est très étendu [11] . Il s’agit avec cette étape de distribuer aux régions des « blocs de compétences », en particulier celle de la formation professionnelle, qui, depuis 1993, est déjà assez largement définie au niveau local [12] . Le cadre de la formation professionnelle est d’abord défini géographiquement en termes de régulation de l’offre de formation professionnelle en fonction des besoins des entreprises et du « développement régional ». C’est ici encore que s’inscrit la politique en matière d’information et d’orientation scolaire. Le Medef demande que « le bloc de compétences sur l’information et l’orientation relève de la responsabilité des Conseils régionaux qui contractualisent pour sa mise en oeuvre avec les services déconcentrés et avec les partenaires sociaux ».

La mise en marché de l’éducation

Derrière le processus actuel se profile l’accentuation d’une tendance qu’on a vu jouer dans tous les pays qui ont adopté la voie libérale : la mise en concurrence des établissements, lesquels devraient être gérés comme des entreprises allant à la recherche de financements et de clients. La Nouvelle-Zélande, l’Angleterre, le Chili ont expérimenté ce genre de solution. La France, de façon d’abord très peu consciente, a commencé de prendre cette voie dans les années 1980 : profilage des établissements au nom de la diversité de la demande, palmarès des établissements pour guider le « choix des consommateurs d’écoles », importation d’un jargon managérial, renforcement du pouvoir des managers, etc.

Même si l’on ne va pas jusqu’à la « privatisation » générale et directe des écoles, ce qui éveillerait une opposition massive en l’état actuel de l’opinion, on peut d’ores et déjà penser que la décentralisation scolaire et la territorialisation des politiques éducatives faciliteront la mise en concurrence des établissements, de sorte que les égoïsmes territoriaux et les phénomènes de ségrégation sociale se trouveront accentués dans le domaine scolaire. C’est ce qui s’est passé dans nombre de pays où l’on a appliqué ce type de politiques. On sait que c’est de plus en plus la pente aujourd’hui faute d’une politique éducative centrale orientée par les impératifs d’égalité.

On peut dans cet ordre d’idées s’attendre assez vite à ce que la question du financement de l’école privée réapparaisse, sous la forme d’une contestation de la loi Falloux qui depuis le siècle dernier limite les financements locaux des établissements secondaires privés [13] . Une grande partie de la droite n’a jamais admis sa défaite de 1994 et entend bien, avec la décentralisation, se donner les moyens de tourner la décision d’alors du Conseil constitutionnel [14] . La possibilité accordée aux collectivités territoriales de financer à plus grande échelle l’agrandissement ou la création d’établissements irait très exactement dans le sens de la privatisation. En cette matière aussi, la liberté donnée aux collectivité locales de faire des « expérimentations » peut inquiéter.

Des conséquences graves

La répartition des fonctions qui commande cette décentralisation scolaire se conjugue enfin à un étrange partage entre des fonctions qui seraient strictement celles de transmission des savoirs et les autres. Les grévistes ont raison de voir là une incohérence qui met en cause l’action éducative dans ce qu’elle a d’intégré. Mais au principe de l’incohérence pratique, il y a une cohérence doctrinale dans le partage entre fonctions régaliennes (contenus de savoirs et diplômes) et ce qui est considéré comme action socio-sanitaire et économique qui relève du local.

Une inégalité croissante risque fort d’être l’issue d’une telle politique. Elle est déjà forte à tous les niveaux de l’enseignement : crédits pédagogiques, équipements, enseignants et personnels. La dégradation de l’école publique, surtout celle qui scolarise les populations les plus pauvres, est le résultat le plus probable d’une décentralisation qui entend faire des égoïsmes locaux le ressort du développement des territoires. On a trop d’exemples de ces tendances inégalitaires, reconnues par toutes les études sérieuses sur la question (même l’OCDE est d’accord sur ce point), pour qu’il ne s’agisse pas de « fantasmes » ou de « rumeurs » [15] . L’école publique est l’un des éléments-clefs d’un grand système redistributif entre les classes et entre les territoires. Imposer une logique où le « chacun pour soi » primera sur la solidarité signifie un recul social de première importance.

Gageons cependant que cette décentralisation libérale aux effets anti-redistributifs rencontrera une résistance très forte, et spécialement dans tous les territoires qui ne sont maintenus à flot que par l’action égalisatrice et dynamisante des services publics. N’est-ce pas ce qu’indique depuis au moins dix ans la géographie du mouvement social ? C’est en tout cas ce que semble encore révéler sa plus récente manifestation.

[1] « Pour une décentralisation au service de l’attractivité du territoire : les propositions des entreprises » et « Les enjeux de la décentralisation en matière d’enseignement et de formation professionnelle : les propositions des entreprises », sont datés tous les deux de novembre 2002.
[2] N’oublions pas que depuis 1982-1983, les effectifs de la fonction publique territoriale ont augmenté de 37 % et ceux de la fonction publique d’État de 8 %.
[3] cf. L’entretien de Claude Thélot dans le Monde du 28 mai 2003, qui utilise cet argument. On le trouve déjà développé dans le rapport Mauroy sur la décentralisation (2000).
[4] Medef, « Pour une décentralisation au service de l’attractivité du territoire : les propositions des entreprises », op. cit., p. 11.
[5] Paul Dubrule et Pierre Richard, « Pour une décentralisation territoriale au service de l'efficacité », Institut de l'Entreprise, 1999, p. 11
[6] Rapport d’information du Sénat par Michel Mercier, 28 juin 2000, p. 298.
[7] cf. dans ce dossier le texte de Louis Weber en page 12.
[8] cf. Les travaux de Laurent Davezies sur cette question, en particulier L’État des régions, La Découverte, 2003.
[9] Christian Laval et Louis Weber (coord.), Le Nouvel Ordre éducatif mondial, Syllepse/Nouveaux Regards, 2003.
[10] Gérard Courtois, « M. Charles Million veut « donner aux lycées les moyens de leur autonomie », Le Monde, 16 avril 1991.
[11] cf. Luc Bronner, Martine Laronche et Marie-Laure Phélippeau, «Les régions souhaitent une plus forte décentralisation de l’éducation», Le Monde, 24 septembre 2002.
[12] in La transition professionnelle des jeunes sortant de l’enseignement secondaire, Rapport d’activité 2001-2002, p. 179.
[13] Déjà des députés de la majorité, par une proposition de loi du 18 décembre 2002, demandent cette révision de la loi Falloux qui limite depuis 1850 à 10 % des dépenses d’investissement annuel d’un établissement secondaire l’apport des collectivités territoriales.
[14] Quand la droite a voulu donner aux collectivités locales la possibilité de financer les dépenses d'investissement des établissements privés au-delà des limites de la loi Falloux, le Conseil constitutionnel lui a opposé, dans sa décision du 13 janvier 1994, le principe d'égalité entre l'enseignement public et l'enseignement privé, estimant qu'il n'existait pas de garanties suffisantes pour éviter que les établissements privés se trouvent dans une situation plus favorable que celle des établissements d'enseignement public, en raison des charges et des obligations de ces derniers.
[15] CERI-OCDE, L’école, une affaire de choix, Paris, 1994.

IRHESC, s.d.