Christian Laval: Quand la décentralisation libéralise l’école

Christian Laval: Quand la décentralisation libéralise l’école
Paru dans "Mouvements", n°26, mars-avril, 2003

Introduction

La nouvelle étape de la décentralisation annoncée par Jean-Pierre Raffarin conduit à s’interroger sur le sens réel de cette réorganisation dans l’enseignement. C’est sans doute le chantier le plus important que le gouvernement entend ouvrir au regard des dimensions de cette administration et du nombre des personnels et usagers concernés et c’est aussi celui qui pose les questions symboliques et politiques les plus redoutables lorsqu’on a à l’esprit le rôle de l’Ecole dans la construction de l’État-nation. Il convient ici de rappeler le double sens du terme générique de décentralisation : la délégation de pouvoirs aux collectivités locales- c’ est la « décentralisation » au sens strict du terme- et le transfert du pouvoir de décision à un niveau subordonné de la chaîne administrative- ce qu’on appelle « déconcentration ». On peut s’interroger sur la façon technique et administrative dont les deux logiques se sont combinées depuis 20 ans, mais il est peut-être plus intéressant de montrer comment plusieurs projets politiques concurrents se sont proposés en France et comment celui qui répondait le mieux au compromis entre la tradition bureaucratique et la poussée libérale a finalement triomphé. La nouvelle phase de décentralisation, sans remettre sur le fond ce compromis, vise néanmoins à accélérer la mutation libérale de l’école française.

Des modèles concurrents

La décentralisation se présente comme une réponse technique à un souci « d’efficacité » de l’action publique dans une « société complexe ». Sans nier les problèmes posés par les effets de taille, n’oublions pas que c’est aussi et surtout une question de pouvoir, de stratégie et d’idéologie. Si les experts de l’OCDE ont montré que dans pratiquement tous les pays un mouvement de décentralisation des décisions dans l’éducation était en cours, il faut encore se demander dans chaque cas qui bénéficient de ce transfert de pouvoir. La question est de savoir quel type de décentralisation a eu tendance à l’emporter et bénéficiera de la nouvelle étape qui s’annonce. La remise en cause du centralisme après 68, loin de déboucher sur une décentralisation à la fois démocratique et républicaine (qui aurait dû et pu être celle de la gauche mais qu’elle n’a su ni bien définir ni vraiment défendre depuis les années 1980) a plutôt accouché d’une décentralisation qu’on peut qualifier de bureaucratique-libérale.

La première consiste, dans le respect de l’autonomie de la sphère éducative et de ses finalités spécifiques, à donner du pouvoir, de l’initiative de la responsabilité aux enseignants, aux élèves et aux parents. La seconde valorise le rôle de la « demande » dans la politique scolaire locale et en accroît le rôle des exécutifs locaux censés la représenter. Elle s’associe à une « déconcentration » qui renforce le pouvoir des autorités administratives de proximité sur les enseignants. Sous le même nom, des logiques très différentes sont à l’œuvre.

L’école partagée

La décentralisation dans l’enseignement était déjà engagée avant les lois des années 80, ne serait-ce qu’avec la loi d’Edgar Faure de novembre 1968 renforçant l’autonomie des universités. Mais il n’y avait pas jusque-là d’organisation décentralisée cohérente intégrant tous les niveaux de l’enseignement. La loi initiale de mars 1982 s’est progressivement appliquée et a été suivie par des lois complémentaires dans les années suivantes (1983,1985). La nouvelle organisation a obéi à quelques principes de base. Dans la mesure où la Constitution affirme depuis 1946 que l’enseignement est un « devoir de l’État », il ne pouvait être transféré intégralement aux collectivités territoriales selon la logique des « blocs de compétence » appliquée ailleurs. Le législateur en a fait un domaine de « compétences partagées ». L’Etat garde la responsabilité du domaine pédagogique (programmes, diplômes, recrutements, gestion et rémunération des personnels) et transfère aux différentes collectivités territoriales de rattachement, en contrepartie de dotations d’équipement, la responsabilité des choix d’investissement et du fonctionnement matériel des établissements scolaires. Les régions ont en charge les lycées ; les départements, les collèges ; et les communes, les écoles. Par ailleurs, les collectivités participent à la planification scolaire et sont en charge de la formation professionnelle et de l’apprentissage. Le pendant de ce transfert est une « déconcentration » administrative qui donne au recteur, à l’inspecteur d’académie, au chef d’établissement une autonomie plus grande dans ce qu’on aime appeler désormais le « pilotage » territorial de l’action éducative.

On vante généralement le fait que cette décentralisation a permis un effort remarquable en matière d’équipements : nouvelles constructions, rénovations, matériels : « les collectivités locales ont fait plus vite et mieux que ne l’aurait fait l’État » [1] . Cela ne fait pourtant que témoigner des carences passées (et présentes) de la puissance publique et, quand les collectivités contribuent « hors compétences » à développer le soutien scolaire, les activités artistiques ou la « sécurisation » des établissements, cela démontre plutôt le désengagement de l’État de certaines de ses missions essentielles. On pourrait aussi insister sur le caractère très inégalitaire des contributions des collectivités territoriales selon leurs richesses respectives : le syndicat de l’enseignement primaire, le SNUipp, a montré que les crédits pédagogiques alloués par les communes aux écoles étaient compris dans une fourchette allant de 10 à 100 euros par élève selon la ville [2]. On pourrait également ironiser sur les nombreux phénomènes de corruption dévoilés ces dernières années dans le financement de la construction des lycées, ou insister comme il le faudrait pourtant sur l’explosion fiscale locale (dont les effets sont particulièrement inégalitaires sur les ménages). On peut aussi s’interroger sur la réalité de la « démocratie de proximité » et sur le fonctionnement des organismes de concertation à l’échelon local. Mais, comme on le sait, l’heure n’est visiblement pas au bilan objectif mais à l’euphorie consensuelle : la décentralisation est présentée comme la solution à tous les maux de l’enseignement. La gauche s’accorde sur le constat, se contentant d’émettre quelques réserves formelles. D’ailleurs elle n’a aucun projet alternatif. Le consensus est donc profond, comme en ont témoigné les propositions ultra de Claude Allègre en mars 2000 qui, plus vite et plus fort que la droite, voulait décentraliser toute l’éducation « personnel compris » [3].

L’Acte II ou la décentralisation néo-libérale

Les projets de la droite ne sont nullement cachés. Parmi d’autres, Charles Million, alors président de la région Rhône Alpes, déclarait en avril 1991 qu’il fallait une « décentralisation radicale de l’éducation » impliquant la possibilité pour les régions de rémunérer les professeurs pour des tâches supplémentaires, de recruter des tuteurs, de lier beaucoup plus étroitement l’orientation scolaire et les besoins des entreprises locales [4]. De façon plus générale, les programmes et discours du RPR, de Démocratie libérale, de l’UDF depuis longtemps déclinent les mêmes remèdes : transfert des compétences sur l’enseignement supérieur, privatisation de différents services éducatifs (cantines, entretien, maîtrise d’ouvrages,...), poids plus grand des exécutifs locaux sur les politiques scolaires des établissements, contrôles plus étroits de la formation professionnelle en relation avec les employeurs, développement de l’alternance et de l’apprentissage, compétences élargies sur les choix et les activités pédagogiques, renforcement des possibilités de financement des établissements privés ; réduction au minimum de la concertation avec les syndicats « corporatistes » ; gestion territoriale des personnels, etc. Le principe est au fond assez simple : si l’État se désengage financièrement et se défausse sur les collectivités territoriales, il doit leur accorder aussi responsabilité et autorité sur la politique scolaire. Les payeurs doivent être les décideurs.

Significativement, les principes républicains d’égalité et de laïcité sont entièrement absents des propositions actuelles. Certes, Luc Ferry et Xavier Darcos se veulent rassurants : le recrutement, les programmes et les diplômes devraient rester en dehors du champ des « expérimentations » prévues par le gouvernement. Mais les compétences réclamées par de nombreuses régions parmi les plus riches laissent penser qu’on se dirige bien vers cette « décentralisation radicale » dont parlait Charles Millon. La logique des revendications décentralisatrices obéit surtout à des considérations économiques. Chaque région, mise en concurrence avec les autres, devrait « investir dans l’éducation » dans une logique de « compétition des territoires » destinée à accroître les avantages comparatifs de chacune en matière de croissance régionale et d’emploi : construction des universités et maîtrise de la carte des formations supérieures afin de les orienter vers la « compétitivité », maîtrise complète de la formation professionnelle par la régionalisation intégrale du lien formation-emploi comme le demande Gérard Longuet en Lorraine ; transfert de la responsabilité et de la gestion de l’information sur les métiers et de l’orientation ; rôle accru dans la carte des formations du secondaire afin de les faire correspondre aux besoins des entreprises [5]. Toutes les exigences des régions vont dans un même sens utilitariste : l’adaptation des structures scolaires et universitaires aux besoins de l’économie locale.

Le local au service des entreprises

Pour l’Institut de l’entreprise, qui exprime l’opinion du patronat français, les territoires sont des niveaux particulièrement favorables sur lesquels les entreprises peuvent et doivent faire entendre leur intérêt. C’est là surtout qu’il est possible de « mettre au service de la compétitivité » l’appareil d’enseignement, à condition toutefois que les collectivités territoriales le contrôlent suffisamment. "La compétition s’exprimant désormais à l’échelon des territoires, il devient encore plus nécessaire de poser la question de l’efficacité de l’ensemble de l’organisation administrative française, de dresser son bilan en termes de coûts/avantages" [6]. C’est s’engager dans une concurrence entre régions, qui du point de vue libéral de la « main invisible », devrait accroître la prospérité générale. On peut ainsi comprendre qu’une région riche comme Rhône-Alpes désire tant le transfert du « bloc compétences » de l’enseignement, ce qui lui permettra de creuser l’écart avec les autres. Les entreprises "acteurs principaux d’une nouvelle compétitivité des territoires [7] ", s’inquiètent de la montée de la dépense locale et voudraient que les investissements réalisés leur soient le plus bénéfique. Par le biais de la taxe professionnelle, les entreprises pensent avoir une légitimité à demander des comptes sur l’utilité de la dépense. Le thème de "l’efficacité de la dépense publique" conduit l’Institut de l’entreprise à préconiser la mise en concurrence systématique entre service public et entreprise privée au niveau local, dont on peut penser qu’elle affectera non seulement les services d’intendance et d’entretien des établissements scolaires, mais aussi l’enseignement lui-même par un financement accru au secteur privé. De façon générale, la pensée économique dominante voit dans l’offre décentralisée d’un bien public le moyen de répondre à des préférences hétérogènes dans une situation où les informations sont plus accessibles au niveau local qu’au niveau national. Cette voie libérale qui vise à arraisonner l’éducation aux logiques de compétitivité n’était pas inscrite depuis le départ dans la revendication décentralisatrice, elle n’est au fond qu’un détournement des aspirations à plus de liberté qui se sont manifestées beaucoup plus tôt dans l’enseignement français.

Uniformité et critiques du centralisme

Pays classique du centralisme bureaucratique, la France a longtemps appliqué à l’enseignement un modèle relativement uniforme d’administration scolaire qui, s’il a favorisé la généralisation d’un enseignement primaire de base dès la fin du XIXe siècle, s’est trouvé confronté à des difficultés de gestion et de politique éducative au fur et à mesure de la massification des effectifs dans l’enseignement secondaire et supérieur dans la seconde moitié du XXe siècle. Ordres venus du haut, réglementations tatillonnes des bureaux, nominations ministérielles des universitaires ont gêné ou empêché l’engagement et l’initiative des enseignants, ont entravé les aménagements plus libres des horaires et des programmes, ont gelé la vie intellectuelle, civique, sociale, culturelle des élèves et des étudiants. On ne saurait cependant oublier que l’université centralisée napoléonienne, qui enveloppait toute l’école, ne dépendait pas directement du pouvoir étatique mais se définissait comme une corporation administrée par les siens et protégée des ingérences étrangères, qu’elles soient religieuses, économiques ou politiques [8].

Mettre fin ou limiter cette emprise de la hiérarchie centrale sur la vie scolaire et universitaire est une ambition qui ne date pas d’aujourd’hui et qui trouve ses justifications dans une large palette idéologique. Mais l’aspiration à plus de liberté s’est surtout manifestée à partir de Mai 68, laquelle aspiration renvoyait aussi bien à la tradition humaniste de la liberté de l’esprit et de la responsabilité et dignité des intellectuels qu’à l’engagement des enseignants dans les transformations pédagogiques. C’est cette aspiration qui a poussé à l’autonomie accrue des établissements à l’automne 1968. Jules Vuillemin dans un pamphlet en a donné les raisons : "Tête énorme, corps exsangue ; désert des provinces, surpopulation au centre ; tutelle de Paris, de l’administration, des finances sur des maîtres qu’on privait de leurs responsabilités naturelles et qu’on décourageait d’entreprendre. Voilà ce qu’il en était" [9]. Le Colloque d’Amiens en mars 1968 témoigne de ces mises en cause du centralisme, avant même le "mouvement" de Mai [10].

Parallèlement, se développe une critique fort différente du centralisme, qui se caractérise par une approche managériale et libérale de la décentralisation, très inspirée par les écrits de Michel Crozier, adepte d’un management plus souple sur le modèle des entreprises. Le marché devient le « nouveau paradigme » qui permet de penser l’éducation comme un service faisant l’objet d’une offre et d’une demande, laquelle doit désormais gouverner la « production éducative ». Poussée par la grande vague néo-libérale qui vient d’Outre-Atlantique et d’Outre-Manche, la droite des années 1980 s’exprime de plus en plus dans le sens d’une rupture avec le modèle français d’éducation publique. Le Club de l’Horloge, Alain Madelin ou Charles Millon préconisent la remise du « pouvoir éducatif » aux collectivités locales qui financent et aux managers qui pilotent. Ce modèle va en réalité dominer les réformes qui viseront à donner plus d’autonomie moins aux "communautés scolaires" qu’à leurs "chefs" regardés comme les "patrons" de l’établissement. Michel Crozier exprime bien la philosophie de cette réforme : « l’administration n’a plus besoin de commis mais de patrons » [11].

Une autre politique était possible

Comment la gauche s’est-elle finalement convertie à la décentralisation libérale au point de paraître aujourd’hui désarmée ? Ce n’était certainement pas une fatalité. La gauche a su au moins au tout début du programme de décentralisation, esquisser un autre politique ... qu’elle s’est gardée de mettre en oeuvre. Fidèle aux aspirations exprimées par le « terrain » depuis 1968, la philosophie qui inspirait le rapport de Luc Soubré demandé par le ministre Alain Savary visait à la démocratisation du système éducatif [12]. Par ce terme, il s’agissait d’associer deux orientations : d’une part une redistribution du pouvoir en faveur des « acteurs de base » et en particulier des enseignants, et d’autre part un accès plus large des enfants des classes populaires aux études et à la culture. Luc Soubré soulignait combien la reprise en main politique d’après 1968 s’était traduite par un recul de la participation et de la consultation démocratique au profit des directions administratives intermédiaires et avait abouti au "découragement de presque tous les acteurs de la vie scolaire" [13]. Toute initiative était redevenue impossible aux enseignants comme aux lycéens, avec l’impression partagée que "l’autoritarisme est partout mais l’autorité nulle part" [14]. L’établissement scolaire, concluait-il, "apparaît à ceux qui y vivent comme une société non démocratique" [15].

Luc Soubré montrait que les enseignants et les autres acteurs semblaient prêts à s’engager dans une nouvelle voie à condition que cette décentralisation ne soit ni une dévolution de pouvoir aux seules hiérarchies intermédiaires, ni une façon d’accroître les inégalités entre établissements, ni une manière de subordonner l’école aux entreprises. Le rapport Soubré proposait à cet effet de créer des "structures institutionnelles spécifiques et fortes" assumant pleinement l’autonomie sur le plan administratif, financier et pédagogique. Le conseil d’établissement devait devenir le lieu central investi des pouvoirs et permettant de faire vivre une authentique démocratie dans les établissements. Le projet d’établissement était conçu comme le moyen de permettre la participation à une réflexion collective, comme l’expression d’un véritable pouvoir collégial des enseignants. Cette démocratisation des institutions, respectueuse des libertés pédagogiques, a fait l’objet d’un refoulement général depuis vingt ans. Bel exemple d’immobilisme bureaucratique qui a surtout réussi à stopper les élans démocratiques qui étaient nés en 68. Luc Soubré anticipait dans son rapport le trompe l’oeil de la décentralisation actuelle. Les bénéficiaires des transferts (pouvoirs locaux, "bureaux " déconcentrés, chefs d’établissement ) disposent aujourd’hui d’un pouvoir plus puissant qu’avant parce que plus proche, et ils ont tendance à exercer un centralisme local, un "jacobinisme miniaturisé" [16].

La nouvelle phase de décentralisation vise à accélérer la transformation libérale de l’école. La politique éducative s’inscrit désormais dans une réforme mondiale dans laquelle la décentralisation est le moyen de transférer les charges sur les collectivités locales et les familles, d’identifier l’établissement scolaire à une entreprise gérée par un manager, de produire un service pour des clients [17]. L’instauration d’un « management de proximité » entérine le recul de la vie démocratique aussi bien pour les enseignants que pour les élèves. A l’époque dite « libérale », les libertés intellectuelles et pédagogiques sont mises en danger du fait même des pressions qui poussent à voir dans l’école une simple agence de services répondant au principe totalisant d’efficacité. La décentralisation libérale et bureaucratique crée un sentiment de dépossession et de frustration des acteurs locaux qui peut expliquer en partie le découragement. En somme, la « voie locale », loin de permettre une véritable démocratisation des institutions, est devenue la voie royale du néo-libéralisme en matière éducative. Telle est la conviction du nouveau gouvernement. Il y a beaucoup de raisons de penser qu’il n’a pas tort.


[1] Olivier Guichard, « liberté, modernisation et décentralisation de l’enseignement », Pouvoirs locaux, n°2, 1989, p.104.

[2] Cf. Nicole Geneix, « Enquête d’argent », Fenêtres sur cour, n°227, 31 août 2002. Cf. également Yves Careil, École libérale, école inégale, NouveauxRegards/Syllepse, 2002.

[3] Le Nouvel Observateur, 6 avril 2000.

[4] Gérard Courtois, « M.Charles Million veut « donner aux lycées les moyens de leur autonomie » », Le Monde, 16 avril 1991.

[5] Cf. Luc Bronner, Martine Laronche et Marie-Laure Phélippeau, « Les régions souhaitent une plus forte décentralisation de l’éducation », Le Monde, 24 septembre 2002.

[6] Paul Dubrule et Pierre Richard, "Pour une décentralisation territoriale au service de l’efficacité", Institut de l’Entreprise, 1999, p.4..

[7] Ibid., p.11

[8] Claude Lelièvre, Les politiques scolaires mises en examen, ESF, 2002, p. 151.

[9] Jules Vuillemin, Rebâtir l’Université, Fayard, 1968, p.40.

[10] Colloque d’Amiens , Pour une école nouvelle, Dunod, 1968.

[11] Entretien avec Michel Crozier, Pouvoirs locaux, n°1, 1989, p.118.

[12] Luc Soubré, Décentralisation et démocratisation des institutions scolaires, MEN, 1982.

[13] Ibid., p.11.

[14] Ibid., p.11.

[15] Ibid.,p.11.

[16] Ibid., p.32.

[17] Cf. Christian Laval et Louis Weber(coord.), Le Nouvel Ordre éducatif mondial, Nouveaux Regards/Syllepse, 2002.

Altermondes, 09/11/03