Bruce Western & Josh Guetzkow: Política Punitiva y Neoliberalismo en el mercado de trabajo de los Estados Unidos

Bruce Western & Josh Guetzkow: Política Punitiva y Neoliberalismo en el mercado de trabajo de los Estados Unidos
(El sistema penal como institución del mercado de trabajo)
Princenton University

Instituto del Mundo del Trabajo
Revista Pistas Nº 9, Octubre 2003
Trad: Alberto José Robles

Abstract

El contexto institucional del mercado de trabajo de Estados Unidos ha cambiado notablemente en los últimos veinte años. Los niveles de beneficio para programas de asistencia en efectivo cayeron y los requerimientos de elegibilidad se han ajustado. A pesar de los periódicos incrementos del salario mínimo, su valor real es ahora alrededor de un 15% menor que en el final de los años '70. Las tasas de cobertura para el seguro de desempleo ha experimentado una larga declinación desde la década del `60. Finalmente, los sindicatos han continuado su declinación de post-guerra, perdiendo miembros en las últimas dos décadas, como la han venido haciendo durante la mayor parte del período de post-guerra. Tendencias como estas son usadas habitualmente para describir la historia de la desregulación del mercado de trabajo para los trabajadores de bajos salarios y no calificados. Este análisis enfatiza una secuencia de reformas neoliberales en las que el Estado se ha desvinculado cada vez mas de la vidas de los pobres en los Estados Unidos.

En este paper los autores argumentan que el contexto institucional enfrentado por los trabajadores de bajos salarios ha devenido crecientemente punitivo, y no simplemente desregulado. Esto ha implicado un rol expansivo pero "exclusionista" (exclusionary) del Estado. La distinción entre política punitiva y neoliberal es importante para entender los efectos de las instituciones estatales en las oportunidades de vida de los pobres. Debido a su carácter punitivo, el contexto institucional del trabajo por bajos salarios es inadecuado para promover empleo. Por ello, cuando los datos recientes son examinados, los trabajadores marginales parecen mucho mas expuestos a los riesgos de la falta de trabajo que dos décadas atrás.

The penal system as a labor market institution

The institutional context of the U.S. labor market changed markedly over the last twenty years. Benefit levels for cash assistance programs fell and eligibility requirements have tightened. Despite periodic increases in the minimum wage, its real value is now about 15 percent lower than in the late 1970s. Coverage rates for unemployment insurance have experienced a long slow decline since the 1960s. Finally, labor unions have continued their post-war slide, losing members over the last two decades just as they have through most of the postwar period. Trends like these are often used to describe a story of labor market deregulation for low-wage and unskilled workers. This account emphasizes a sequence of neoliberal reforms in which state has become increasingly uninvolved in the lives of the poor in the United States.

In this paper, the authors argue that the institutional context faced by low-wage workers has become increasingly punitive, and not simply deregulated. This has involved an expanded but exclusionary role for the state, and this is re ected in figures on state-level spending and employment. The distinction between punitive and neoliberal policy is important for understanding the effects of state institutions on the life chances of the poor. Because of its punitive character, the institutional context of low-wage work is unlikely to promote employment. Indeed, when recent figures are examined, marginal workers seem much more exposed to risks of joblessness than two decades ago.

Source: World of Labor Institute
Magazine "Clues" Nº 10. October 2003

Agosto 2002
(1) Este paper fue preparado para ser presentado en la reunión anual de la American Sociological Association, Chicago, Agosto 2002. Correspondencia puede ser dirgida a Bruce Western, Departamento de Sociología, Princeton University, NJ 08544

El contexto institucional del mercado de trabajo de Estados Unidos ha cambiado notablemente en los últimos veinte años. Los niveles de beneficio para programas de asistencia en efectivo cayeron y los requerimientos de elegibilidad se han ajustado. A pesar de los periódicos incrementos del salario mínimo, su valor real es ahora alrededor de un 15% menor que en el final de los años '70. Las tasas de cobertura para el seguro de desempleo ha experimentado una larga declinación desde la década del `60. Finalmente, los sindicatos han continuado su declinación de post-guerra, perdiendo miembros en las últimas dos décadas, como la han venido haciendo durante la mayor parte del período de post-guerra. Tendencias como estas son usadas habitualmente para describir la historia de la desregulación del mercado de trabajo para los trabajadores de bajos salarios y no calificados. Este análisis enfatiza una secuencia de reformas neoliberales en las que el Estado se ha desvinculado cada vez mas de la vidas de los pobres en los Estados Unidos.

Compárense estas tendencias, sin embargo, con los números para gastos en policía, correccional y cortes. La Tabla 1 indica, que mas dinero público ha sido gastado en el sistema de justicia en 1998 que en los gastos orientados al mercado de trabajo o en los programas de ingreso de subsistencia. Efectivamente, los números para la política correccional demuestran que el gasto en prisiones y cárceles fue mas alto que para cualquier mercado de trabajo en particular o programa de ingreso de subsistencia. Podemos ver un patrón similar, examinando los niveles de empleo. En 1999, 2,2 millones de personas estaban empleadas en la policía, correccionales y cortes, sobrepasando los 1,7 millones empleados en la educación superior, y los 600.000 empleados en el bienestar público y el seguro social. Ciertamente las funciones de control social del Estado están ahora rivalizando con las funciones de bienestar social.

 

Tabla 1.

Gastos en mercado de trabajo, bienestar y programas de justicia criminal, para tres niveles de gobierno. Estados Unidos, 1998

(en millones de dólares)

Programas

Gastos

Capital Humano/Gastos en el mercado de trabajo
Empleos y Entrenamiento

3857

Seguro de desempleo

19934

Programas educativos focalizados

18128

Total

l 41919

Gastos de Ingreso de subsistencia
Ingreso de seguridad suplementario

30322

Bonos de comida y TANF

33475

Otros (incl. Asistencia general)

36678

Total

100475

Gastos del Sistema de Justicia
Protección Policial

60828

Correccional

45170

Judicial y legal

29901

Total

135899

Fuentes: Los gastos en ingreso de subsistencia y capital humano y mercado de trabajo fuern tomados del Statistical Abstract of the United States, 2001. Los números del sistema de justicia fueron tomados de Sourcebook of Criminal Justice Statistics, 2001.

En este paper argumentamos que el contexto institucional enfrentado por los trabajadores de bajos salarios ha devenido crecientemente punitivo, y no simplemente desregulado. Esto ha implicado un rol expansivo pero "exclusionista" (exclusionary) para el Estado, y ello se ha visto reflejado en los números del nivel de gastos del Estado y empleo. La distinción entre política punitiva y neoliberal es importante para entender los efectos de las instituciones estatales en las oportunidades de vida de los pobres. Debido a su carácter punitivo, el contexto institucional del trabajo por bajos salarios es inadecuado para promover empleo. Por ello, cuando los datos recientes son examinados, los trabajadores marginales parecen mucho mas expuestos a los riesgos de la falta de trabajo que dos décadas atrás.

Castigo y Neoliberalismo en el Mercado de Trabajo de Estados Unidos

En las investigaciones comparativas sobre estados de bienestar, los sistemas focalizados de protección social en los países de habla inglesa han sido descriptos como regímenes liberales de bienestar (Esping-Andersen, 1990; Huber y Stephens, 2001). Los regímenes son liberales en el sentido de que el bienestar es provisto sobre una base individualista, a través del mercado de trabajo. Un Estado de Bienestar residual provee una red de seguridad, garantizando un estándar mínimo de vida para los mas pobres. Seguros mas generosos son provistos privadamente a través de empresas, tanto por los empleadores directamente, o a través de negociaciones colectivas. Como escriben Esping-Andersen (1990:64) este patrón de provisión social refleja principios liberales de esfuerzo en el trabajo, confianza en si mismo y contrato individual.

Así como los estudiosos socialdemócratas de las investigaciones comparativas del Estado de Bienestar ven el contexto institucional americano como no regulado, los diseñadores de políticas conservadores manifiestan su inspiración en la filosofía del libre mercado. Niskanen esribe sobre la filosofía desreguladora de la administración Reagan durante los años '80. Heclo (2001) muestra que la asistencia a los pobres fue originalmente concebida como freno de última instancia (backstop), para garantizar bienestar solo en los casos en los que el mercado de trabajo fallara. La Reforma del Bienestar (1) de 1996 fue concebida primariamente como una política de empleo, para eliminar la dependencia del bienestar. Solo limitando beneficios y aumentando los requerimientos laborales, podrán tener los pobres incentivos adecuados para competir por empleos en el mercado de trabajo. La descripción del Presidente Bush (2002) sobre la Reforma del Bienestar de 1996 ilustra la centralidad que tiene el objetivo del empleo:

"No por mucho mas tiempo podrán mantenerse, adultos robustos, año tras año, en bienestar sin trabajar. A los individuos se les ha dado fuertes incentivos financieros para dejar el bienestar por el trabajo; a las familias se les ha dado apoyos esenciales para el cuidado de los niños y la salud, para facilitar la transición al trabajo; a los estados se les ha dado incentivos igualmente fuertes para ayudar a los padres a para prepararse y encontrar empleos."

Existe así una fuerte expectativa sobre que la reforma del bienestar estimulará el empleo entre los receptores de bienestar, incluso si el empleo disponible ofrece muy baja paga.

Un análisis esencialmente liberal fue también ofrecido para otros cambios institucionales en el mercado de trabajo americano. Débiles protecciones para los sindicatos y niveles declinantes de sindicalización, amplias facultades para contratar y despedir, están pensadas para formar parte de un único mercado de trabajo americano, en el cual las fuerzas de mercado han sido crecientemente desatadas, permitiendo una asignación sin restricciones de salarios por trabajo (OECD, 1994). Desde esta perspectiva, la década del '90 representa un movimiento progresista hacia un liberal, no regulado, mercado de trabajo del modelo neo-clásico.

Las implicancias científicas de estos análisis es que muchos de los resultados sucedidos en el mercado de trabajo en los Estados Unidos durante los años '90, están atribuídos a las reformas institucionales liberales que acentuaron los aspectos fundados en el mercado y limitaron el rol del gobierno en los asuntos económicos. El incremento de la desigualdad salarial y en el empleo, han sido atribuidos ambos a la desregulación del mercado de trabajo de Estados Unidos.

Nuestro argumento es que esta caracterización del mercado de trabajo de Estados Unidos es seriamente incompleto; consecuentemente proveemos una diferente evaluación de la performance del mercado de trabajo en la última década. Aunque es verdad que los beneficios y los requerimientos de elegibilidad para los pobres se han restringido y que las relaciones industriales se han vuelto mas débiles, estas políticas de desarrollo son parte de una tendencia punitiva en las políticas públicas, mas que un programa de desregulación.

¿Cuál es la diferencia entre desregulación y política pública punitiva?

La desregulación implica una contracción de las responsabilidades del Estado y una concomitante expansión del rol de los mercados. En esta reorganización de las funciones económicas, el status moral de los ciudadanos no está cuestionado. La protección no se quita a los pobres porque son moralmente inferiores; por el contrario el quite de protección busca restaurar los incentivos para los actores racionales en la posición de los pobres.

En contratse, la política pública punitiva envuelve una crispación de la moral económica en la que la ciudadanía de los grupos sociales marginales es activamente restringida por el Estado. La política publica punitiva apunta a restaurar el orden moral entre los grupos sociales desviados. Hace esto, ya reforzando el comportamiento moral, como el matrimonio o la abstinencia de drogas o alcohol, o exigiendo merecidos castigos por las fallas morales. Mientras que los objetivos de la política neoliberal son explícitamente económicos, los objetivos de la política punitiva son la restauración del equilibrio moral. Aunque exteriormente similares, hay claras tensiones entre las dos aproximaciones. Los diseñadores de política punitiva no guardan ninguna reserva profunda sobre el Estado como instrumento de regulación social y ningún compromiso particular con los mercados como instrumento de orden económico.

La política pública punitiva tiene notorias implicancias que la diferencian de la política pública neoliberal. La política neoliberal tenderá a limitar el gasto en la transferencia de ingresos, pero vinculará los beneficios con el trabajo, o proveerá educación y entrenamiento. Tales medidas pueden muy bien aumentar el empleo, pero también incrementar la desigualdad debido al aumento del suministro de trabajadores de bajos salarios al mercado de trabajo.

En la otra mano la política pública punitiva desplazará el objetivo de los recursos públicos transfiriéndolos a las funciones de control social. Los trabajadores marginalizados enfrentarán un creciente estigma y discriminación en los mercados de trabajo, y agotarán habilidades y recursos para obtener empleo.

Evidencia del régimen punitivo y sus efectos

Esta discusión sobre las políticas públicas neoliberal y punitiva, produce dos grandes grupos de predicciones sobre las tendencias recientes en las instituciones del mercado de trabajo de Estados Unidos. Primero, si la política ha evolucionado en un sentido punitivo, podemos esperar no solo que el gasto en bienestar habrá declinado, sino que que el gasto en las dimensiones punitivas de la política se habrá expandido. En síntesis, podemos esperar que la reducción del gasto en bienestar estará acompañado del incremento del gasto en policía y encarcelamiento. Segundo, podemos esperar que la reducción del gasto en bienestar, no incrementará el empleo entre los pobres. Aquí, esperamos que cualquier ganancia en incentivos para trabajar serán contrarrestados por los costos de la política pública punitiva (estigma creciente, erosión del capital humano y del capital social).

¿Cuál es la evidencia empírica de estas dos proposiciones? Podemos examinar las relaciones entre areas particulares de programas estudiando cambios en el gasto estatal en las areas de bienestar, por un lado, y de policía y correcional, por el otro. La figura 1 muestra dos gráficos indicando el empleo estatal en las áreas de bienestar público, y en policía y correccional, en 1980 y 2000. El primer panel muestra el cambio en el empleo estatal dedicado al bienestar público.

El empleo público en bienestar incluye el empleo en servicios estatales para los ancianos, discapacitados, veteranos o pobres. La figura muestra también una linea en declive de 1 que indica donde debieran caer los estados en el diagrama si el empleo no ha sufrido cambios. Aunque algunos estados han incrementado su tasa de empleo en bienestar público, muchos han quitado empleo del bienestar. El panel inferior de la Figura 1, sorprendentemente, muestra diferentes resultados para el empleo en la justicia criminal. En este caso, estamos computando empleo en unidades correccionales estatales y policía estatal. Mientras el empleo en bienestar público ha declinado en la mayoría de los estados en los últimos 20 años, el empleo en correccionales y policía se ha incrementado generalizadamente.

Resultados similares se obtienen si examinamos los cambios en el gasto estatal, obteniendo incluso una relación aún mas sugestiva. La Figura 2 grafica el nivel de cambio en el gasto estatal en bienestar entre 1980 y 2000 y el nivel de cambio en gasto estatal en policía y correccional. En cada caso, el cambio en el gasto está expresado como una fracción del gasto estatal total.

La Figura 2 sugiere una relación negativa entre cambios en el gasto en bienestar y cambios en el gasto en justicia criminal. Los Estados con los menores incrementos en el gasto en bienestar tienen los mayores incrementos en el gasto en justicia criminal.

¿Si la regulación pública de las poblaciones marginales se ha movido en un sentido punitivo, cuáles son los efectos? La política punitiva es extremadamente estigmatizadora y exclusiva, desterrando (a veces literalmente) a los pobres de las oportunidades económicas legítimas. En tanto que la retórica de la reforma del bienestar apunta a mejorar el empleo, las personas objeto de la política pública punitiva sufrirán discriminación y tendrán pocas oportunidades de construir oficios o conexiones sociales. Durante los años '90 el empleo creció tan fuertemente, que puede ser difícil observar un deterioro de la empleabilidad de los trabajadores marginales de baja calificación. En tanto que el desempleo se ha incrementado en los últimos 20 meses, podemos esperar un mayor incremento del desempleo entre los trabajadores marginales que en el pasado.

Para estudiar esta idea comparamos los patrones de empleo en dos períodos en los cuales la economía ha experimentado aumento del desempleo. La Figura 4 muestra extensas series temporales de la tasa de empleo agregada para la fuerza de trabajo civil de Estados Unidos, con cuatro puntos marcados en las series. Entre los primeros dos puntos, Mayo 1979 a Julio 1980, el desempleo creció unos 2,2 puntos, de 5,6 % a 7,8%. Entre los segundos dos puntos, Setiembre 2000 a Diciembre 2001, el desempleo creció unos 1,8 puntos, de 4,0% a 5,8%.

Podemos examinar el empleo de los trabajadores marginalizados comparando las tendencias en el empleo entre los trabajadores de baja calificación con las tendencias en el empleo en el mercado de trabajo como un todo. Podemos esperar que el incremento en el desempleo entre los trabajadores marginales será mayor en el período mas reciente, en contradicción con los cambios institucionales que se suponía debían incrementar los incentivos para trabajar. En este análisis ponemos el centro de atención en las tasas de desempleo (el porcentaje de fuerza de trabajo no institucional que no está empleada ni está en la escuela). Nuestra atención está restringida a trabajadores varones, entre 25 y 40 años, que no han completado la escuela secundaria (high school). Si existe algún efecto del cambio institucional sobre el empleo, podemos esperar observarlo entre los negros porque su exposición a la justicia criminal y a los sistemas de bienestar es mayor que en los blancos.

La Tabla 1 sintetiza resultados sobre tendencias de empleo tomadas de la Encuesta Básica Mensual de la Encuesta Permanente de Población. En el período 2000-2001, cuando el desempleo se incrementó un 1,8%, la falta de trabajo entre los jóvenes negros varones que abandonaron la escuela secundaria (high school) se incrementó en un 7,6%, desde un 33,2% a un 40,8%. Dos décadas antes, un crecimiento similar en el desempleo total produjo apenas un 1,4% de incremento en la falta de trabajo.

Tabla 1

Diferencias en la tasa de desocupación para desertores de la escuela secundaria (high school) negros y blancos de entre 25 y 24 años de edad

1979–1980 y 2000–2001

 

Antes

Después

Diferencia

Negros 1979–80

25.9

27.3

1.4

Negros 2000–01

33.2

40.8

7.6

Diferencia 2000-1979

7.3

13.5

6.2

Blancos 1979–80

12.3

18.6

6.3

Blancos 2000–01

20.9

23.7

2.8

Diferencia Negro-Blanco 1979–80

13.6

8.7

-4.9

Diferencia Negro-Blanco 2000–01

12.3

17.1

4.8

Nota: El período 2000–2001 se extiende desde Setiembre 2000 a Diciembre 2001; El período 1979–1980 se extiende desde Mayo 1979 a Julio 1980. Las tasas de desocupación son razones de empleo sobre población en la población no institucionalizada.

La diferencia estimada del efecto causal del nuevo régimen institucional es 6,2 puntos en la tasa de desempleo. Se podría objetar que el porcentaje de desertores de la escuela secundaria es un grupo mas auto-elegido en 2000 que en 1980 cuando los niveles de cumplimiento educativo eran menores. Para eliminar el crecimiento en el cumplimiento educativo como una fuente de variación distoriva, podemos comparar crecimientos en la desocupación entre negros y blancos. Mientras que el desempleo entre negros se incrementó en 7,6 puntos entre Setiembre 2000 y Diciembre 2001, el desempleo entre blancos se incrementó 2,8 puntos, obteniendo un efecto de 4,8 puntos. Para verificar que los varones negros desertores no están mas auto-elegidos que sus contrapartes blancos, comparamos los datos para 1979-1980. En este caso el efecto del crecimiento del desempleo fue mayor para blancos que para negros. Estos resultados indican que los varones negros que desertaron de la escuela secundaria (high school) tienen una relación mas débil con el empleo hoy que 20 años atrás.

Conclusión

En este paper argumentamos que la interpretación habitual del mercado de trabajo de Estados Unidos como desregulado es incompleta. En cambio, sostenemos que los trabajadores no calificados y de bajos salarios enfrentan crecientemente un contexto institucional punitivo cuyos objetivos son esencialmente morales, antes que económicos. El signo mas claro de esta tendencia es el crecimiento del aparato de la justicia criminal al mismo tiempo que se reduce el Estado de Bienestar. Aún mas, muchos aspectos del proceso de Reforma del Bienestar tienen por objetivo restaurar el orden moral, antes que incrementar la independencia económica. Por ejemplo, las normas para promover el matrimonio, y exigir la abstinencia de drogas y alcohol como un requisito para ser elegible en los programas de bienestar, tienen claros objetivos morales.

Ciertamente es necesario hacer mucho mas para precisar las distinciones empíricas entre modelos de política punitiva y neoliberal.

La distinción entre política pública punitiva y neoliberal es importante porque nos provee de una comprensión de los efectos institucionales. Mientras que la política neoliberal puede retirar las ayudas sociales para los trabajadores marginales, la política punitiva puede limitar la capacidad de esos trabajadores de competir en el mercado de trabajo.

Vemos evidencia de esto en la gran sensibilidad de las tasas de desempleo de los varones negros que han desertado de la escuela secundaria ante los recientes incrementos de la tasa general de desempleo.

Varias implicancias siguen a la distinción entre política punitiva y neoliberal. Primero, la política pública punitiva sigue una lógica política distintiva. Debido a que la política pública punitiva contribuye a la exclusión real de los grupos sociales demonizados, no hay electorado para resistir la expansión de una política tal. Walter Kropi y otros han realizado observaciones similares sobre los regímenes de bienestar liberales. A diferencia de los estados de bienestar neoliberales, sin embargo, el control social impuesto por la política inspirada en la moralidad, puede ser costoso. Los conservadores fiscales tenderán a entrar en conflicto con los conservadores morales, sobre las políticas punitivas en tiempos de dificultades económicas.

Segundo, si el cambio institucional en el mercado de trabajo americano en los últimos 20 años tiene un componente punitivo significativo, entonces el reciente éxito del modelo americano de pleno empleo puede haber sido exagerado, y sus costos sociales subestimados. Desde esta perspectiva, el buen desempeño del empleo puede, parcialmente, ser un producto artificial del depósito en gran escala de jóvenes en el sistema de justicia criminal. La política punitiva puede incluso estar zocavando la calidad de los trabajadores poco calificados, afectando las tasas de empleo en el futuro.

Por otra parte, hoy el desempleo en Estados Unidos está creciendo, mientras que en Europa está cayendo, evidencia trans-nacional de que el éxito institucional americano es mucho mas débil que dos años atrás.

En la medida que el incremento en la desigualdad del ingreso y el crecimiento del carácter punitivo del contexto institucional americano están íntimamente conectados, esta conexión no puede generar amplias oportunidades económicas en la forma de pleno empleo.

Referencias

  • Bush,George W.2002. Trabajando hacia la independencia: el plan del Presidente para fortalecer la Reforma del Bienestar. Disponible online en
  • www.whitehouse.gov/news/releases/2002/02/welfare-reform-announcementbook.pdf (consultado el 16 de agosto de 2002)
  • Esping-Andersen, Gosta. 1990. Tres mundos del capitalismo de bienestar, Princeton, NJ, Princeton University Press.
  • Heclo, Hugh. 2001. "Las políticas de la Reforma del Bienestar", pp 169-200 en El Nuevo Mundo de Bienestar, editado por Rebecca Blank y Ron Haskins, Washington, DC: Brookings Institution.
  • Huber, Evelyne y John D. Stephens. 2001. "Estado de Bienestar y regímenes de producción en la era de la reducción de gastos", Pp. 107–145 en The New Politics of the Welfare State. New York: Oxford University Press.

(1) Con el término "bienestar" se refiere al Sistema de Seguridad Social, o Previsión Social.