Deise Mancebo: Reforma universitária: reflexões sobre a privatização e a mercantilização do conhecimento *

Deise Mancebo: Reforma universitária: reflexões sobre a privatização e a mercantilização do conhecimento *
Educaçao & Sociedade, vol.25 no.88 special  Campinas Oct. 2004

Pós-doutora em Psicologia Social pela Universidade de São Paulo (USP), professora titular e pesquisadora do Instituto de Psicologia da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ); coordenadora do GT "Política da Educação Superior" da anped. E-mail: mancebo@uerj.br

RESUMO

O texto discute a reforma universitária atualmente em curso, procurando uma abordagem global, integrando a reflexão sobre a reforma com outros temas que têm percorrido a agenda governamental. A base empírica compõe-se de depoimentos de autoridades e de personalidades da área, noticiadas pela imprensa, por documentos oficiais e projetos de lei já encaminhados ao Congresso. Na análise, apresenta especial destaque para os processos que remetem à privatização do sistema de ensino superior com o conseqüente empobrecimento das missões da universidade e a mercantilização da produção do conhecimento.

Palavras-chave: Reforma universitária. Privatização. Mercantilização do conhecimento. Educação superior. Avaliação da educação superior.

ABSTRACT

This paper discusses the ongoing University Reform in Brazil aiming at a global approach integrating reflections on the Reform to others matters that compose the governmental agenda. The empirical basis comprises statements of authorities and of personalities from this area published by the press, official documents and Projects of Law already sent to Congress. Its analysis gives a special highlight to the processes that point to the privatization of the higher educational system with the consequent impoverishment of the university mission and the commoditization of knowledge production.

Key words: Reform of university. Privatization. Commodity and scientific knowledge. Higher education. Evaluation.

Introdução

O Ministério da Educação (MEC) deverá encaminhar ao Congresso a Lei Orgânica da Educação Superior até o final de 2004. Partindo da constatação de que o Sistema de Educação Superior Federal necessita de regulação orgânica, fundada em princípios contemporâneos, o governo pretende aprovar uma lei que redefinirá os rumos da universidade brasileira. A valer as pretensões do Ministério, a nova lei será ampla e deverá abranger tanto a universidade pública como regular a relação do MEC com as instituições de ensino superior privadas.

Visando a tal objetivo, o MEC tem intensificado a agenda da reforma universitária, por meio de debates, colóquios, oitivas e audiências regionais com entidades, além de haver criado um grupo do próprio Ministério com o objetivo de identificar as convergências e divergências nas propostas já formuladas por diversas entidades em seus fóruns próprios.

Sete tópicos foram acordados para discussão: 1) Missão da educação superior, 2) Autonomia, 3) Financiamento, 4) Acesso e permanência, 5) Estrutura e gestão, 6) Avaliação e 7) Conteúdos e programas, sendo que dois destes já se anteciparam à agenda estipulada pelo próprio governo.

O primeiro deles foi a avaliação da educação superior, que mereceu atenção do atual governo, desde o início da gestão do ex-ministro da Educação Cristovam Buarque, que constituiu a Comissão Especial de Avaliação (CEA) com a finalidade de "analisar, oferecer subsídios, fazer recomendações, propor critérios e estratégias para a reformulação dos processos e das políticas de avaliação da educação superior e elaborar a revisão crítica de seus instrumentos, metodologias e critérios utilizados" (Brasil/MEC, 2003, p. 7). Tal comissão foi presidida pelo professor José Dias Sobrinho e produziu o documento "Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES): Bases para uma nova proposta da educação superior", o qual "remete à construção de uma nova cultura avaliativa de natureza formativa, capaz de firmar ao mesmo tempo, em todas as instituições, públicas ou privadas, a consciência de sua função pública e de seu compromisso público inarredável com a sociedade brasileira" (Mancebo, 2004). Muitas pressões foram feitas, contrárias ao teor do relatório dessa comissão, mas, por fim, foi aprovada a Lei n. 10.861, em abril de 2004, que regulamentou a matéria, instituindo o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior.

O segundo tema que se antecipou à agenda da reforma universitária [1] foi o do acesso à educação superior. Nesse caso, o governo já encaminhou duas matérias ao Congresso. A primeira delas foi o Projeto de Lei n. 3.627/2004, que institui a reserva de cotas nas universidades federais para alunos advindos da escola pública e para autodeclarados negros e indígenas, cujo teor tem alimentado muitas críticas, especialmente da parte dos reitores, que reivindicam autonomia para definir a melhor forma de aumentar a participação de estudantes pobres no ensino superior, para expandir o número de vagas, além de solicitarem a criação de um fundo de assistência estudantil que garanta a permanência dos estudantes nos cursos, de modo que a democratização de acesso ao ensino superior não seja apenas um discurso sedutor sem resultados reais.

O outro projeto de lei encaminhado pelo governo, relacionado ao acesso ao ensino superior - Projeto de Lei n. 3.582/2004 -, denomina-se Programa Universidade para Todos ou, ainda, PROUNI. Tal projeto prevê o aproveitamento de parte das vagas ociosas das instituições de ensino superior privadas para o novo Programa, por meio de bolsas de estudo integrais a serem concedidas a estudantes considerados pobres, que cursaram o ensino médio em escolas públicas, e a professores da rede pública de ensino fundamental, sem diploma de nível superior, possibilitando, assim, a elevação da taxa de matrícula para esse nível de ensino. Além disso, o Programa adotará uma política de cotas, pela qual serão concedidas bolsas de estudo para alunos autodeclarados negros, pardos e indígenas, de acordo com a proporção dessas populações nos respectivos estados. As instituições privadas serão envolvidas no Programa mediante dois mecanismos: 1) as instituições filantrópicas de ensino superior - que já têm isenção de impostos federais - terão que transformar 20% de suas matrículas em vagas para o PROUNI [2] e 2) as universidades privadas com fins lucrativos, que atualmente pagam todos os impostos, se aderirem ao PROUNI, terão isenção fiscal de alguns tributos [3] e, como contrapartida, deverão oferecer uma bolsa para cada nove alunos regularmente matricula dos em cursos efetivamente instalados na instituição. Tal projeto vem recebendo críticas, cabendo destaque àquelas que consideram o PROUNI sob a perspectiva do aprofundamento do quadro de privatização do sistema de educação superior no país.

Pela centralidade dos temas já encaminhados pelo governo, é de se temer que a organicidade originalmente pretendida para a reforma corra riscos e que, ao final do processo, tenha-se um quadro fragmentado e distante de um "sistema de educação superior".

Procurando escapar da reflexão fragmentada, pretende-se, neste texto, abordar a reforma universitária como um todo, sem se ater a temas específicos, mesmo que se faça, em algumas passagens, referências a projetos da pauta governamental. Assim, considerando depoimentos de autoridades governamentais e de personalidades da área, noticiadas pela imprensa, documentos oficiais e os projetos de lei já encaminhados ao Congresso e anteriormente citados, pretende-se apresentar algumas preocupações que o tema tem despertado, em especial a privatização do sistema de ensino superior com o conseqüente empobrecimento das missões da universidade e a mercantilização da produção do conhecimento.

1. Preocupação preliminar: a questão social no Governo Lula

Na década de 1990, com a ascensão das políticas neoliberais no país, cujos eixos centrais foram o ajuste fiscal e a implantação de um Estado mínimo, tomou curso um controle e/ou corte nos gastos públicos, de dimensões drásticas, além da progressiva privatização de empresas estatais e de serviços públicos de uma maneira geral. Entendia-se que o Estado deveria deixar de ser responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social por meio da produção de bens e serviços, devendo, outrossim, fortalecer seu propósito de promotor e regulador desse desenvolvimento. Sua função estaria restrita a uma "ação redistributiva" dos bens sociais e ao cumprimento do objetivo de garantir a ordem interna e a segurança externa. Para tanto, tornava-se premente a transferência para o setor privado das atividades que pudessem ser controladas pelo mercado. A privatização e a constituição do setor público não-estatal seriam os grandes instrumentos de execução dos serviços, que assim não demandariam o exercício do poder do Estado, mas apenas o seu subsídio. Como conseqüência imediata, obteve-se a diminuição dos investimentos públicos em saúde e cultura, bem como em educação, incluindo a educação superior e todo o campo de produção de ciência e tecnologia.

Sob essa perspectiva, o atual governo herdou, de um modo geral, uma intensa desarticulação do setor público, da qual as universidades não foram poupadas, podendo-se mesmo afirmar que, nos anos que precederam a posse de Lula, elas também viveram uma "reforma universitária", pautada pela crítica à presença do Estado em todas as esferas da vida nacional, o que as submeteu a políticas de austeridade, com salários arrochados e recursos para manutenção e investimento progressivamente diminuídos, de modo que o quadro geral das instituições de educação superior era (ou ainda é) de crise.

O atual governo elegeu-se com um programa - "Uma escola do tamanho do Brasil" - que fazia críticas desse mesmo teor aos procedimentos adotados pelo MEC às questões educacionais nos anos precedentes.

Na realidade, tomando-se o programa do então candidato à presidência como um todo, observa-se que a diferença mais marcante em relação aos demais era o fato de as políticas sociais terem um papel de destaque, estando mesmo no centro do processo de deflagração das mudanças de que o país necessitava. (Mancebo, 2004)

No entanto, uma análise dos primeiros 19 meses de exercício do mandato indica que o governo optou por legitimar tal herança, mantendo intocável o "ambiente" criado pelo neoliberalismo e aceitando mover-se dentro dos marcos estruturais previamente fixados. Não se registram iniciativas significativas, nem de ordem política nem de ordem legal, que visem à modificação de acordos e contratos feitos no período anterior; os ajustes fiscais continuam impondo-se como prioridade governamental e os projetos sociais permanecem relegados a um plano secundário, o que vem impedindo a tão desejada e necessária reversão do quadro de disparidades e injustiças sociais no país.

No que tange à educação, as reformas que vêm sendo propostas não têm se diferenciado substancialmente das que se iniciaram nos últimos dez anos, pelo menos do ponto de vista conceitual. Em especial algumas das medidas propostas apontam para uma tentativa de reconfiguração das esferas pública e privada, por intermédio das parcerias público-privadas, com o risco de aprofundamento do drástico quadro de privatização nesse setor.

2. Financiamento da educação superior e privatização

Para um início de análise sobre o tema da privatização, cabe uma investigação, mesmo que breve, sobre o desempenho do Estado no que tange ao financiamento dos serviços educacionais.

Muitos documentos do atual governo já se ocuparam da análise da situação financeira da educação superior brasileira, especialmente dos gastos feitos com as universidades federais. O texto mais exemplar dessas radiografias foi a polêmico estudo divulgado pelo Ministério da Fazenda, em 13 de novembro de 2003, intitulado "Gasto social do governo central: 2001 e 2002", que indica um roteiro para ampla reforma do gasto social no Brasil, no qual o modelo de financiamento das instituições públicas de ensino superior é apresentado como um grande "obstáculo" às metas sociais do governo (Mancebo & Silva Jr., 2004).

Além disso, esse documento do Ministério da Fazenda considera que a composição social dos estudantes brasileiros é um bom exemplo de que no país "os mais ricos" se apropriam de uma grande fatia dos gastos públicos na área social, afirmando que "os recursos do governo central para o ensino superior beneficiam apenas indivíduos que se encontram entre os 10% mais ricos da população" (Brasil/Ministério da Fazenda, 2003, p. 35).

Essa análise do Ministério da Fazenda contraria dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). [4] De fato, conforme essa pesquisa, ao se considerar a parcela mais rica e mais pobre da população, verifica-se uma profunda desigualdade de acesso ao ensino superior. Entre os 10% mais ricos da população, 23,4% freqüentam cursos da educação superior, e entre os 40% mais pobres, apenas 4% estão matriculados nesse nível de ensino. Em todas as regiões brasileiras, os dados revelam essa mesma realidade, tendência que se aprofunda nas regiões mais pobres do país (Brasil/INEP, 2004). No entanto, se tomarmos os mesmos dados, considerando a distribuição dos estudantes entre instituições públicas e privadas, ver-se-á que somente 34,4% dos alunos de instituições superiores da rede pública fazem parte dos 10% mais ricos da população e que, quando se trata do sistema privado, esse porcentual sobe para 50%. Além disso, a renda familiar dos alunos de universidades públicas no Brasil é menor que a de universitários da rede particular, pois ao passo que a renda média mensal da família de estudantes das instituições públicas é de R$ 2.433, na rede particular esse valor atinge a média de R$ 3.236. Por fim, de cada 100 universitários do setor público, 12 estão entre os mais pobres; ao passo que, nas instituições privadas, essa proporção passa para 5 a cada 100 alunos.

Sem negar o caráter excludente do sistema como um todo, a análise comparativa de instituições públicas e privadas autoriza uma conclusão inversa à apresentada pelo Ministério da Fazenda: as instituições públicas, precisamente as que são custeadas pelo Estado, ao contrário de abrigar "apenas" estudantes ricos ou privilegiados, representam, de fato, a única possibilidade de acesso à educação superior e de formação qualificada para milhões de brasileiros.

O texto da Fazenda considera, ainda, que "a canalização de grande parte do orçamento da educação para o financiamento das instituições federais de ensino superior reduz o montante de recursos disponíveis para os demais estágios da educação" (p. 35) e, apesar de não fazer qualquer sugestão para reduzir o pagamento de juros da dívida, deduz que o ensino superior acaba por sufocar os demais níveis de ensino.

Apreciado como um todo, o documento da Fazenda permite apreender duas "lições": 1) entre os gastos sociais do governo, a educação superior não deveria ser considerada relevante e deveria permanecer num plano secundário com relação a outros projetos governamentais e 2) há perfeita sintonia entre as análises da Fazenda e a dos organismos internacionais, especialmente as do Banco Mundial. [5]

Felizmente, o Ministério da Educação tem sido mais cauteloso sobre essa matéria, reivindicando, inclusive, mais recursos para as universidades públicas, mesmo que sem a necessária ênfase. O ministro Tarso Genro, por exemplo, em pronunciamento feito em 7 de junho de 2004, reconhece a situação de crise das universidades públicas e a necessidade de reverter esse quadro mediante investimentos estatais. Para tal, propõe a criação de um fundo para o financiamento das instituições federais alimentado por uma cesta de alíquotas sobre impostos, composto de dois itens:

(a) fundo de manutenção das IFES, integrado por um porcentual definido da arrecadação tributária, vinculado constitucionalmente à educação, para cobrir as despesas correntes com pessoal, manutenção e outros gastos essenciais à continuação de suas atividades, cujos recursos serão transferidos por meio de critérios estáveis e utilizados em regime de orçamento global e (b) fundo de desenvolvimento das IFES, também integrado por um porcentual definido da arrecadação instituído especificamente para financiar a expansão, a inovação e a gestão eficaz das Instituições, em acordo com as proposições de seus respectivos Planos de Desenvolvimento Institucionais (PDIs), acrescido das eventuais sobras do fundo de manutenção. (Brasil/MEC, 2004, p. 2)

Apesar de considerar a necessidade de aumento do financiamento para a educação superior, as propostas anunciadas merecem cautela, pelo menos em dois aspectos. Primeiro, porque entre as alternativas que o MEC vem estudando para aumentar as fontes de recursos para a área, existe a polêmica idéia de criação de uma loteria. Trata-se de fonte não-orçamentária e, portanto, instável ou paliativa, e que, mais uma vez, denuncia que a educação não se encontra entre as prioridades governamentais. Além disso, a proposta de vincular o repasse de verbas para as universidades aos PDIs que contemplem projetos de interesse do governo poderá significar grandes riscos para a autonomia universitária, deixando as instituições de educação superior à mercê das prioridades governamentais em curso.  

3. Privatização e promoção de iniciativas empresariais na educação

A análise da privatização requer, no entanto, que se amplie o foco, pois além da evidente privatização decorrente do ajuste e da diminuição do investimento estatal em instituições educacionais públicas, outros aspectos desse mesmo processo não são tão aparentes e merecem análise mais acurada.

"Pode-se mesmo inferir que existem situações em que a privatização se faz presente mesmo com a manutenção e até com o aumento do gasto público destinado ao setor" (Mancebo, 2004), como é o caso de governos que estimulam ações delegatórias, promovendo iniciativas empresariais destinadas a substituir ou a complementar as responsabilidades que o governo recusa, ou assume apenas parcialmente.

A proposta do atual governo brasileiro de "expandir o acesso e promover a permanência do aluno no ensino superior, independentemente da natureza da instituição a que pertença - quer seja ela pública, privada, comunitária ou filantrópica" (Henriques & Lázaro, 2004, p. 40), materializada no Programa Universidade para Todos, aplica-se bem a este raciocínio. Caso implementado, o PROUNI não implicará, propriamente, uma redução dos recursos estatais destinados à educação superior pública, todavia colocará em curso um mecanismo de realocação de verbas públicas para a iniciativa privada, aquelas até então auferidas com a cobrança fiscal e que deixarão de sê-lo para a compra das vagas no setor educacional privado. Assim, o que está em jogo com esse Programa não é o "afastamento" da ação estatal, senão sua reconfiguração quanto à oferta do ensino superior.

Aliás, com relação a esse Programa, deve-se insistir no seu aspecto privatizante, também, porque ele delega responsabilidades públicas para entidades privadas e, mesmo que os alunos não paguem mensalidades, contribui para o aumento da oferta privada nesse campo.

Na própria justificativa do projeto de lei, apresentado no site do MEC, é transparente a idéia de que "o Universidade para Todos está inserido [num] esforço de mudança de rumos, criando uma nova relação entre o setor público e privado" (Brasil/MEC, 2004, p. 2), melhor dito, promovendo um embaralhamento das barreiras entre o público e o privado, abrindo espaço para a emergência de uma esfera pública não-estatal, uma forma híbrida entre o estatal, o privado e o público.

4. Privatização indireta: o gerenciamento empresarial

Todavia, faz-se necessário que se caminhe um pouco mais. A preocupação com a lógica privatizante deve ir além das já citadas: o enxugamento do financiamento público para a educação superior; ou a abertura do campo para a iniciativa de empresas comerciais de ensino. Há que se preocupar com a privatização de forma indireta, mas nem por isso menos eficaz: aquela que pode ocorrer pela introdução de mecanismos de administração e gerenciamento empresariais nas instituições públicas educacionais, especialmente para a busca de recursos no mercado.

Infelizmente, tal diretriz tem tido recorrência também no atual governo e faz-se presente na reforma universitária, quando sugere que as instituições públicas diversifiquem suas fontes de financiamento. Tal raciocínio fez-se presente em diversas circunstâncias:

1) No relatório do Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), [6] concluído em dezembro de 2003, que até hoje não foi divulgado oficialmente, mas que acabou "vazando" e foi amplamente veiculado pela Internet, com o título "Bases para o enfrentamento da crise emergencial das universidades federais e roteiro para a reforma universitária brasileira", o problema do financiamento das instituições públicas é explicitamente equacionado do seguinte modo:"Se, por um lado, a gravidade da crise emergencial das universidades está na falta de recursos financeiros do setor público, não se pode negar que, por outro lado, a crise decorre também das amarras legais que impedem cada universidade de captar e administrar recursos, definir prioridades e estruturas de gastos e planejamento" (Brasil/GTI, 2003, p. 9). Em síntese, o documento do GTI estabelece aquele tipo de articulação, já bastante criticada, entre autonomia e financiamento, sugerindo a necessidade de as universidades federais enfrentarem a situação de crise, na medida do possível, às próprias custas ou mediante um manejo mais eficaz e otimizado dos recursos de que já dispõem, ao mesmo tempo em que induz as instituições a captarem recursos por meio da prestação de serviços, modificando com isso os objetivos e a identidade da instituição universitária (Mancebo & Silva Jr., 2004).

2) A indicação de que as instituições públicas diversifiquem suas fontes de financiamento também se apresenta, numa outra passagem desse mesmo relatório, quando ele cita uma proposta de regulamentação das relações entre universidades e fundações de apoio, em que as fundações são consideradas imprescindíveis e detentoras de "um grande papel a cumprir no funcionamento autônomo das universidades federais" (Brasil/GTI, 2003, p. 11). [7] Tal análise preocupa porque, conforme declarado no documento: "Com esses dois instrumentos - autonomia e fundações de apoio - as universidades federais certamente disporiam de condições (...) para aumentar a captação de recursos, (...) gerenciar com mais eficiência e previsibilidade os recursos que conseguirem captar" (idem, ibid., p. 14) e estariam com seus problemas financeiros, pelo menos em parte, "solucionados".

Mais recentemente, em pronunciamento de 7 de junho de 2004, o ministro da Educação reverte o tom ufanista com relação às fundações e advoga a instituição de dispositivos regulatórios que subordinem as fundações ao interesse público e às finalidades da universidade pública (Brasil/MEC, 2004, p. 4). No entanto, entende-se que, mais do que "regular", é preciso o estabelecimento de um rigoroso programa de controle público dessas fundações, objetivando a sua extinção em favor dos órgãos acadêmicos, para que as universidades possam exercer sua autonomia didático-científica.

3) A indicação de que as instituições públicas diversifiquem suas fontes de financiamento também se fez presente por meio da proposta de cobrança de taxas de matrícula e de mensalidades, tema que já transitou na pauta governamental. Felizmente, a ameaça parece estar afastada, mas preocupa lembrar que existiu a Proposta de Emenda Constitucional - PEC 217/2003 - apresentada pela deputada federal Selma Schons (PT-PR) e por mais de 200 deputados da base aliada, e que aquela PEC estabelecia que a educação superior teria como fonte adicional de financiamento uma contribuição social, que seria paga por todos os detentores de diplomas de graduação e pós-graduação obtidos em instituições federais, estaduais e municipais.

Por fim, uma outra faceta da privatização interna é a que induz à formulação de contratos de pesquisa com empresas, venda de serviços e consultoria, entre outras medidas, abrindo caminho para que se transformem os produtos da educação superior em bens privados, o que será motivo de análise no item seguinte.

5. Privatização e mercantilização do conhecimento

A relação entre o setor privado e as universidades públicas tende a se fortalecer com novas propostas do governo, como o Projeto de Lei n. 3.476/2004, conhecido como Lei de Inovação Tecnológica, que tramita no Congresso Nacional. [8]

Tal projeto vem sendo discutido "fora" dos debates sobre a reforma universitária, pois seu encaminhamento tem se dado, basicamente, por iniciativa do Ministério da Ciência e Tecnologia. Todavia, poderá afetar a universidade em profundidade, pois cria procedimentos mais rápidos de transferência e licenciamento de tecnologia das entidades de pesquisa para a indústria, sem as delongadas licitações.

A proposta organiza-se em torno de três eixos: a constituição de ambiente propício a parcerias estratégicas entre universidades, institutos tecnológicos e empresas; o estímulo à participação de instituições produtoras de conhecimento, no processo de inovação; e o incentivo à inovação nas empresas.

Concretamente, a nova lei viabilizará a transferência de tecnologia das universidades e dos centros de pesquisa para as empresas, prevendo a incubação de empresas no espaço público, a possibilidade de compartilhamento de infra-estrutura, equipamentos e recursos humanos, o afastamento de pesquisadores das universidades públicas para tentar transformar seus inventos em negócios, além de autorizar o aporte de recursos orçamentários diretamente às empresas, no âmbito de um projeto de inovação.

Apresenta, ainda, mecanismos para o incentivo à inovação, como a bolsa de estímulo à inovação e o pagamento de adicional variável não-incorporável à remuneração permanente, concedidos a pesquisadores-docentes dedicados a projetos de inovação em parceria com empresas, com recursos captados pela própria atividade.

Além disso, os órgãos públicos de pesquisa que prestarem serviços a empresas poderão receber um auxílio financeiro extra, ou seja, as instituições de pesquisa receberão participação nos lucros gerados pela transferência de tecnologia.

Uma das conseqüências esperadas a partir da aplicação dessa lei, segundo o Ministério da Ciência e Tecnologia, será a implementação de um novo e mais flexível marco regulatório na relação entre a economia e os institutos públicos de pesquisa, que aumentará as chances de participação de empresas brasileiras no mercado internacional com condições de competir com a tecnologia de outros países. Assim, para atender as prioridades das políticas industrial e tecnológica, a União vai incentivar as empresas a apoiarem e investirem em atividades de pesquisa e desenvolvimento tecnológico por meio da concessão de recursos financeiros, humanos, materiais e de infra-estrutura.

A par da hierarquização que tal projeto poderá impor à universidade, aprofundando um processo em que unidades, grupos e mesmo instituições terão condições de trabalho, regimes de funcionamento e salários diferenciados, os principais riscos dessa lei ficam por conta da mercantilização do conhecimento, do arrefecimento do potencial crítico que a universidade dispõe desde sua gênese e do aprofundamento do quadro de heteronomia das universidades, que incrementarão sua dependência dos recursos, da direção e do controle não somente do Estado mas, em especial, do mercado (Sguissardi, 2002b, p. 123).

Como já observado, esse projeto, a despeito de tratar diretamente da produção do conhecimento no interior das universidades, não vem sendo discutido articuladamente com a reforma universitária (RU).

Sob o título de ru, a formação profissional é que, de fato, tem assumido a centralidade dos debates, o que acaba por confundir a todos quanto às funções da universidade, pois aparentemente a reduz a um dos seus aspectos - o ensino dedicado, sobretudo, à formação profissional. Esta é, sem dúvida, uma das importantes missões da universidade, a qual, no entanto, como instituição, tem papel social muito mais abrangente. [9]

Pensar na ampliação do acesso e na dilatação da formação profissional sem qualquer contrapartida imediata e pública relacionada à ampliação da produção de conhecimento, tecnologia e cultura é reduzir a universidade e seu caráter de espaço da invenção, descoberta, produção de teoria, divulgação de novos conhecimentos e encaminhamento de soluções para problemas da realidade social (Fávero, 1998).

Não obstante, a construção de uma universidade que seja capaz de explorar as fronteiras do conhecimento não tem recebido eco no âmbito do MEC, o que se torna extremamente problemático num contexto em que a ciência e a tecnologia passaram a ser força produtiva fundamental para a acumulação, em que seu domínio e controle passaram a ser demonstrativos do poder de uma nação e em que a conquista e manutenção de mercados por parte de um país, bloco ou de uma corporação dependem da sua capacidade de inovação tecnológica de produtos e processos.

Delegar essa questão a outros ministérios, retirá-la dos debates sobre a reforma universitária ou tratá-la desarticuladamente da formação profissional poderá significar o empobrecimento do ensino, o aprofundamento do quadro de mercantilização do conhecimento, bem como o arrefecimento do potencial crítico que a universidade tem por obrigação manter.

O conhecimento no mundo globalizado é, por certo, algo flutuante e permanentemente ultrapassado pela obsolescência. Todavia, não cabe à universidade correr pragmaticamente atrás dessas mudanças. A sociedade globalizada permanece como sociedade de classes, sujeita a todas as exclusões carreadas pelo capitalismo e não pode ser tomada como uma realidade naturalizada à qual a universidade deva adaptar-se.

Além disso, no atual contexto, a ciência e a tecnologia tornaram-se forças produtivas, ou seja, deixaram de ser suporte do capital para se converterem em agentes de sua acumulação. Com essa mudança, os cientistas e técnicos tornaram-se econômicos diretos, e a força e o poder capitalistas encontram-se no monopólio do conhecimento e da informação. Desse modo, os progressos técnico-científicos podem reverter em melhorias socioeconômicas para o país e para o conjunto da população, mas também podem desenvolver-se em sentido inverso, ampliando os mecanismos de diferenciação social e acumulação de riqueza. A esses "progressos" a universidade deve responder positivamente, não só se reformulando para o atendimento das novas necessidades como também e principalmente fazendo a crítica dessas novas realidades.

Assim, a atualização e a inserção da universidade na nova realidade implicarão revisões de suas formas de organização, do relacionamento dos seus atores-chave e a adoção de novos parâmetros, mas sem reduzi-la à instituição de ensino ou adaptá-la a um modelo que trate a produção do conhecimento de forma seletiva, somente para aqueles grupos que têm algo imediato a oferecer para o mercado.

Considerações finais

Ocorre uma razoável compreensão das dificuldades atravessadas pelo país, há concordância sobre o fato de o Estado brasileiro haver perdido capacidade de investimento e desenvolvimento, mas não é demais afirmar que o atual governo não é o responsável primeiro por esta situação. "Na realidade, ao longo da década de 1990, assistiu-se a um quadro de reformulação política e econômica que acirrou o ajuste das políticas sociais, entre elas as educacionais, às reformulações econômico-financeiras em curso" (Mancebo, 2004). A agenda educacional também sofreu ajustes às regras do mercado, de modo que as repercussões da adoção de um tal modelo sobre a cultura universitária foram grandes e desastrosas, podendo-se citar:

  • a deterioração das condições do trabalho universitário;
  • o desenvolvimento de um ensino alheio à dinâmica social e à própria leitura que a universidade poderia fazer dessa realidade, no qual grades curriculares, duração dos cursos e avaliação dos estudantes, entre outros aspectos, não são definidos pelas universidades públicas;
  • a mercantilização do sistema de pós-graduação e a perda de poder acadêmico pelas universidades em prol de uma racionalidade que enfatiza a eficácia do mercado como mola social e política e como modelo de organização das próprias instituições;
  • a privatização da agenda científica, com a restrição da autonomia acadêmica com relação a decisões sobre linhas de pesquisa, temas de investigação, conteúdos e formas das pesquisas, prazos para conclusão de investigações, avaliação de métodos e de resultados, intercâmbios internacionais, entre outros;
  • a desvalorização social das atividades de extensão, transformadas na venda de serviços oferecidos ao mercado, visando à rentabilidade direta e funcionando como fonte de recursos suplementares de manutenção da instituição e/ou de subsídio adicional para a remuneração insatisfatória de docentes e funcionários;
  • o desenvolvimento de um sistema de avaliação calcado em critérios de produtividade empresarial, que quantifica a atividade docente e funciona como mecanismo de distribuição de recursos para o desenvolvimento de projetos de pesquisa ou para a distribuição de incentivos salariais ao corpo docente, elegendo a "competitividade" como mola mestra do trabalho acadêmico;
  • a agregação de novos compromissos para a prática docente, cabendo destaque para os esforços institucionais que devem empreender para a obtenção de fundos externos, à maneira do mercado, constituindo o que Slaughter & Leslie (1999) denominaram de "capitalismo acadêmico" ou capitalização sobre a base da pesquisa universitária ou do conhecimento universitário especializado;
  • e, por fim, o que Gentili (2001) denominou "reconversão intelectual do campo acadêmico" ou bloqueio das condições de produção de um pensamento autônomo e crítico sobre a realidade social e, especificamente, sobre a realidade educacional, que tem deslocado a produção teórica no sentido de um pragmatismo reducionista, que advoga para os saberes universitários uma utilidade prática imediata.

Os impactos acima relacionados, obviamente, não se encontram presentes com a mesma intensidade em todas as instituições de educação superior, no entanto isso não invalida a hipótese de que o sistema universitário, como um todo, foi despotencializado, de que houve uma perda significativa de iniciativa acadêmica das universidades públicas e de que as funções sociais que lhes são próprias saíram prejudicadas. Mesmo que boa parte dessas tendências não tenha se realizado em sua plenitude e que incontáveis resistências tenham sido gestadas, por meio de movimentos coletivos e/ou de práticas cotidianas, cabe salientar o pressuposto básico que serviu de suporte ao elenco de iniciativas tomadas nos últimos dez anos, pois constituiu uma base sobre a qual muitas ações da atual reforma da educação superior ainda repousam. Esse pressuposto ideológico básico é o de que o mercado é portador de racionalidade sociopolítica e que deve ser o principal agente a promover o bem-estar da República e de seus cidadãos. Tal pressuposto conduz à alocação de direitos sociais, muitos dos quais garantidos na Constituição de 1988, no rol de serviços a serem regulados pelo mercado e...

(...) encolhe o espaço público democrático dos direitos e amplia o espaço privado não só ali onde isso seria previsível - nas atividades ligadas à produção econômica -, mas também onde não é admissível - no campo dos direitos sociais conquistados. (Chaui, 1999, p. 211)

Dessa forma, o processo de reestruturação universitária, que tomou corpo nos últimos anos, questionou o caráter público das universidades e redefiniu a função social que essas instituições exercem (ou deveriam exercer) em uma sociedade democrática. Esse rol de mudanças deitou raízes no solo universitário e, em diversos aspectos, está presente nas propostas da reforma universitária e em outros projetos que correm por fora desse processo, em curso no atual governo.

No escopo dessa racionalidade de desobrigação do Estado com relação à prestação de serviços e à conseqüente mercantilização destes, não se pode deixar de registrar um outro projeto governamental que também "corre" por fora das discussões da reforma universitária, mas que pode ser considerado o central nos processos de privatização, caso aprovado e implementado no campo educacional. Trata-se do Projeto de Lei n. 2.546/2003, aprovado em 17 março de 2004, na Câmara dos Deputados, e em tramitação no Senado até a presente data, sobre as parcerias público-privadas (PPPs).

Esse projeto institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada, no âmbito da administração pública, ou seja, o projeto de lei autoriza o governo federal a contratar, segundo normas específicas, parcerias público-privadas.

Sua justificativa é a de que o governo, diante da falta de recursos para investimentos, da pesada dívida pública herdada de governos anteriores, propõe a parceria público-privada, objetivando conseguir investimentos privados para tentar a retomada do crescimento econômico e a geração de empregos.

Todavia, o projeto é amplo demais, delegando atribuições do Estado à iniciativa privada para todos os tipos de empreendimentos e gestão, inclusive sobre os serviços públicos sociais e de saneamento e aplicando-se sobre todos os órgãos da administração direta, autarquias, fundações e empresas públicas, sociedades de economia mista, fundos especiais e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, pelos estados e pelos municípios. Portanto, diz respeito também à educação. "Regular, legislar e policiar" são os únicos domínios de responsabilidade governamental que ficarão interditados às PPPs. Todos os demais campos de atividade estatal, quer se trate da produção e comercialização de bens e serviços de natureza pública e coletiva, da pesquisa e do desenvolvimento tecnológico, da defesa do meio ambiente, da conservação do patrimônio histórico e cultural, da representação externa dos interesses da Nação e do Estado, bem como do oferecimento de formação superior, enfim, todos esses campos ficarão abertos à contratação de parcerias (Juruá, 2004).

Dito de outro modo, logo nos primeiros artigos do projeto de lei fica claro que o governo poderá transferir ao setor privado a execução de uma parcela importante de suas atribuições constitucionais e que uma nova divisão de responsabilidades poderá emergir dessas parcerias, de modo que as políticas públicas passarão a regular-se conforme a seguinte máxima: abandono imediato dos objetivos de universalização dos serviços públicos e focalização da ação governamental em programas assistenciais, destinados à população mais pobre e miserável, em consonância com teses defendidas há muito tempo pelo Banco Mundial e pelo Fundo Monetário Internacional (FMI). Em síntese, esse projeto reduz sensivelmente o papel do Estado, dá excesso de garantias ao setor privado, opondo-se aos interesses públicos e ao princípio constitucional de universalização de alguns serviços como a educação, constituindo-se efetivamente numa proposta de investimento de capital sem risco, de acordo com os ditames do FMI.

Toda a dura herança dos anos que precederam o atual governo não pode justificar projetos como esse, o prolongamento de políticas pautadas pela desvalorização e mercantilização da instituição educacional pública, tornando-se necessárias novas diretrizes para a educação superior que revelem sua importância para a Nação.

Primeiramente, é preciso que se considere que não há mágica possível para expandir a rede de educação superior, elevar sua qualidade e manter seu caráter público: maior investimento do Estado, para a rede pública, constitui-se em condição básica. Para tal, a educação superior não pode ser tratada, como pretenderam os estudos da Fazenda, colocando-a num papel de coadjuvante dos programas de ajustes fiscais, submetida a maiores cortes, com vistas ao enxugamento da máquina do Estado, segundo uma das mais caras normas neoliberais. É preciso afirmar a "educação como política de Estado, como prioridade que não pertence a governos e que somente ganha sentido e consistência quando ancorada em um projeto de nação" (ANDIFES, 2004, p. 8).

Em segundo lugar, é preciso escapar dos mitos produzidos pelas agências internacionais e encarar a realidade dos desafios postos à universidade brasileira aqui e agora, sem se deixar iludir pelos experts e pelos apelos mercadológicos da conjuntura mundial.

É necessário, ainda, acautelar-se contra as saídas pragmáticas, pelo menos em dois sentidos: 1) quando se defende a adesão incólume e acrítica da universidade à "sociedade do conhecimento" e às demandas de mercado e 2) quando se buscam, apressadamente, soluções para problemas complexos, apelando para o assistencialismo e para os chamados programas compensatórios.

Um sistema de educação superior deve, necessariamente, abrigar instituições capazes de associar plenamente ensino, pesquisa e extensão. "De outra forma, esse sistema estará condenado à desqualificação, pois a pesquisa, além de qualificar o ensino, tem notável importância econômica e social para o país" (ANDIFES, 2004, p. 16). Assim, devem-se rejeitar projetos que visam à destituição da universidade pública como locus de produção do conhecimento socialmente relevante, recusar propostas que tentem substituir um sistema de ciência e tecnologia, de base pública e estatal, por um sistema em sintonia com o empresariamento do ensino superior, bem como as iniciativas que apregoem a fragmentação das atividades universitárias de pesquisa.

Por fim, há que se preservar a universidade e seu espaço de processamento crítico, analítico e de sistematização e integração da ciência e da cultura produzidas, construindo nas universidades públicas a iniciativa e a responsabilidade institucionais a respeito do ensino, dos programas de pesquisa, bem como dos projetos de extensão, alçando-a, assim, à condição de instituição autônoma e crítica.

Notas

1. Além desses dois temas, avaliação da educação superior e acesso, ocorreram outras iniciativas com relação à reforma da universidade que não foram consideradas nessa introdução, pois há evidências de que suas tramitações se encontram paralisadas. Tal é o caso do Projeto de Lei Complementar nº 118, de dezembro de 2003, apresentado pelo deputado Eduardo Valverde (PT-RO), que pretendia instituir uma lei orgânica sobre a autonomia universitária, e da Proposta de Emenda Constitucional - PEC 217/2003, encabeçada pela deputada Selma Schons (PT-PR), que tratava do financiamento da universidade e que instituía, entre outros aspectos, uma contribuição social para a educação superior (CES) que seria recolhida de todos os detentores de diplomas de graduação e pós-graduação obtidos em instituições públicas, com o objetivo de incrementar recursos para a universidade.

2. Atualmente, as instituições filantrópicas já são obrigadas a aplicar 20% de sua renda bruta em "gratuidades", mas a legislação que regula a matéria não esclarece qual o tipo de serviço a ser oferecido.

3. O projeto de lei prevê a isenção de quatro tributos: o Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas, a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido, a Contribuição Social para Financiamento da Seguridade Social e a Contribuição para o Programa de Integração Social.

4. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios foi realizada em 2001, mas seus dados só foram colocados à disposição em 2003.

5. Infelizmente, não será possível desenvolver esse aspecto, no âmbito deste texto, mas recomenda-se a leitura do texto "Brasil justo, sustentável e competitivo", entregue pelo Banco Mundial durante a mudança de governo (2002/2003). Segundo esse documento, aumentar os recursos para a educação superior poderia tanto prejudicar o gasto com educação básica quanto resultar em instabilidade fiscal. A partir dessa consideração, o Banco sugere que a atenção do governo deveria voltar-se para aumentar a qualidade de uma fatia da educação superior pública e fortalecer o mercado de educação superior privada.

6. Tal grupo foi criado, por decreto, em outubro de 2003. Ele era composto por membros da Casa Civil, da Secretaria-Geral da Presidência da República e dos Ministérios da Ciência e Tecnologia, do Planejamento, da Fazenda e da Educação, portanto era bastante representativo do governo.

7. Para mais detalhes dessa discussão, veja a Lei n. 8.958 de 20 de dezembro de 1994, que regulamenta as fundações de apoio, entre as instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica. É particularmente ilustrativo, ainda, o dossiê publicado pela Revista ADUSP em 2001, compreendendo as edições 22, 23 e 24, além da edição 27 (especial), de outubro de 2002, disponíveis em: <http://www.adusp.org.br>. Esses documentos revelam uma massa de informações sobre a extensão dos danos provocados à Universidade de São Paulo, pela presença e atividade das fundações "de apoio", inclusive uma quantidade inacreditável de cursos pagos, cujas receitas não ficam para a universidade, caracterizando um verdadeiro processo de privatização "por dentro". Para uma visão de como se instituem essas fundações, seu significado no contexto da ausência de autonomia universitária e de transformação do espaço público em espaço de quase-mercado, ver Sguissardi (2002a).

8. O Projeto de Lei n. 3.476/2004 foi aprovado na Câmara dos Deputados no dia 7 de julho de 2004 e seguiu para discussão no Senado Federal, situação que permanece até a presente data.

9. Sobre essa lacuna, é emblemática a proposta de financiamento apresentada pelo MEC em junho de 2004. Nela, o governo defende a idéia de criação de um fundo para o financiamento das instituições federais, composto de dois itens: uma parte dos recursos seria garantida e repassada automaticamente para as instituições federais para garantir o funcionamento normal dessas instituições e a outra parte seria liberada depois de negociações entre o MEC e as universidades para projetos de expansão de cursos. Em síntese, os Planos de Desenvolvimento Institucionais (PDIs) serão financiados tão-somente quando tenham uma "adequada" política de expansão, um aumento da oferta de vagas. Não há sequer previsão de aumento de recursos caso os PDIs sejam direcionados à pesquisa.

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* Versão preliminar deste texto foi apresentada na conferência de abertura do VII Encontro de Pesquisa Educacional da Região Centro-Oeste (VII EPECO), em 9 de junho de 2004. Como se trata da análise de um processo em curso, a leitura deste trabalho deve considerar, obrigatoriamente, o momento em que foi escrito: agosto de 2004.