Leopoldo Múnera Ruiz: Financiación y calidad académica

Leopoldo Múnera RuizLeopoldo Múnera Ruiz: Financiación y calidad académica
Ponencia Foro Académico: La Financiación de la Educación Superior en Colombia (Guía de exposición)
Organizado por: Universidad de Caldas, ASCUN, Alma Mater, CRES Centro occidente, La República y la FEUC, Federación de Estudiantes de la Universidad de Caldas
Manizales, 12 de mayo de 2008
Leopoldo Múnera Ruiz, Profesor Asociado. Facultad de Derecho, Ciencias Política y Sociales (Universidad Nacional de Colombia)

En la segunda mitad del siglo pasado, más precisamente desde la década del sesenta hasta finales de los años noventa, la educación superior colombiana siguió un derrotero en el cual la ampliación de la cobertura se hizo a costa de la calidad educativa, cualquiera que sea el indicador que se utilice para medir esta última. En estos cuarenta años, la educación superior fue adquiriendo unos perfiles muy definidos, las instituciones privadas, la mayoría de muy baja calidad, crecieron aproximadamente en un novecientos por ciento, mientras las públicas, muchas de ellas sometidas al clientelismo regional derivado del control político por parte de los gobiernos nacional y departamentales, sólo crecieron en un cuatrocientos cincuenta por ciento. Esta multiplicación de instituciones privadas llevó a transformar radicalmente la estructura del sector, de tal manera que la matrícula pública en pregrado cayó durante esos cuatro decenios desde más del 60% a casi el 34%, al tiempo que la privada evolucionó en forma inversa. Tal modelo permitió mantener una baja inversión pública, la cual pasó del 4,3% del presupuesto nacional en 1978 al 2,1% en el año 2000 (1), sin nunca superar el 0,73% de PIB, de acuerdo con las cifras de la UNESCO (2). Por consiguiente, la ampliación de la cobertura giró alrededor de este tipo de fragmentación privatizadora que sacrificó la calidad académica; sin embargo, en el año 2000, la tasa neta de cobertura no llegó sino al 15,74%, mientras la bruta apenas logró superar el 25% (25,13%), más o menos el promedio alcanzado por los países de América Latina en 1997 (3).

A partir del año 2002, con el comienzo de la primera presidencia de Álvaro Uribe Vélez, se presentó un punto de inflexión en la tendencia que se había observado hasta ese momento, ocasionado simultáneamente por un cambio de política pública, por la crisis económica con la que terminó el siglo XX y comenzó el XXI, y por los esfuerzos propios de las instituciones públicas. El aumento de la tasa bruta de cobertura, que de acuerdo con el Ministerio de Educación Nacional (MEN) superó en el 2007 la barrera del 30%, se hizo sobre la base de la expansión de la matrícula pública. En el segundo semestre de 2005, el 50,53% de la matrícula en las instituciones de educación superior estaba concentrada en las instituciones públicas, mientras el 49,46% correspondía a las privadas. No obstante, conviene resaltar que en el 2002 la tasa bruta de cobertura en las instituciones públicas ya se había incrementado al 41,66% (7% por encima del nivel de 1999), mientras que en las privadas había descendido al 58,34%, lo cual confirma los efectos de la crisis económica y del esfuerzo propio de las instituciones públicas.

Dentro de este nuevo cambio en la estructura de la educación pública en el país juega un papel importante la educación técnica y tecnológica, la cual, entre el primer semestre de 2000 y el primero de 2006, pasó de representar el 16,4% de la matrícula al 25%, al tiempo que la universitaria de pregrado cayó en los mismos años del 77,5% al 66,7%, aproximadamente un 11%. Dentro de la matrícula técnica y tecnológica, la tasa de absorción del SENA dio un salto extraordinario, del 1,7% al 42,2% del total, dejando muchas dudas sobre la calidad de la formación impartida en dicha institución. En el caso de las universidades públicas, las cinco instituciones con mayor nivel de matrícula (Nacional, Antioquia, Valle, UNAD y Pamplona) pasaron de cubrir el 13,4% de la matrícula al 17,8%, con un aumento notable del 4,4%. A pesar de ello, como afirma el CID: “En el caso particular de las universidades públicas entre 1992 y 2004 el máximo porcentaje de los recursos de la Nación destinados a las mismas fue del 0,60% de PIB, pero en los dos últimos años ha tendido a la baja no obstante haber aumentado la cobertura en las universidades oficiales. De esta forma, los aportes de la nación mantienen al corte del 2004 un porcentaje frente al PIB similar al alcanzado en 1998.” (4)

Como hemos visto, el presupuesto público destinado a las universidades estatales no ha sufrido modificaciones sustanciales que acompañen la nueva transformación de la composición estructural de la educación superior en Colombia. Las proyecciones hacia el futuro, como la contenida en Visión Colombia II Centenario: 2019 y el PND, tampoco parecen muy halagüeñas. De acuerdo con Visión Colombia:

“(…) es necesaria una estrategia de choque, que permita aumentar la cobertura de la educación superior utilizando eficientemente los recursos disponibles. El financiamiento deberá corresponder a los cupos que las instituciones estén en capacidad de atender. Esto generará incentivos para que aumente la oferta de cupos y mejore la calidad, puesto que los usuarios preferirán asistir a las universidades más destacadas del país. Evidentemente, estas medidas tendrán que ser asumidas paulatinamente para garantizar que en un período de transición las universidades ajusten su estructura de costos, realicen los análisis financieros pertinentes e identifiquen el costo real del servicio educativo por estudiante atendido. A través de estos nuevos esquemas de financiamiento, los aspirantes a la educación superior podrán acceder a créditos o subsidios a la demanda, de acuerdo con su nivel socioeconómico.” (5)

Los recursos económicos frescos no se destinarán a fortalecer la educación universitaria, sino a integrar la educación no-formal con la formal y a incentivar la educación técnica y tecnológica de bajo costo, incluso dentro de las universidades. Por consiguiente, en el provenir el horizonte se plantea como una prolongación del presente: mayor cobertura, con los mismos o menores recursos para las universidades estatales, y con un debilitamiento cada vez mayor de la formación universitaria, la cual, según la última versión del documento citado, sólo crecería con respecto a la tasa bruta de cobertura en un 4% (del 19 al 23%), mientras la técnica y tecnológica lo haría en un 10,2% (del 6.8% al 17%) (6).

Este tipo de modelo de ampliación de la cobertura con baja financiación pública ya empieza a mostrar sus efectos en términos de calidad. No obstante, al ser entendida ésta por el gobierno simplemente como la capacidad del sistema para lograr que todos o la gran mayoría de los estudiantes alcancen niveles satisfactorios de competencias para realizar sus potencialidades, participar en la sociedad en igualdad de condiciones y desempeñarse satisfactoriamente en el mundo productivo, y al quedar por fuera de su definición todos los elementos del proceso educativo, los problemas relativos a la calidad académica se vuelven imperceptibles y la ampliación de la cobertura con los mismos o menores recursos se transforma en un indicador de eficiencia, así como la disminución del denominado costo por estudiante. La calidad queda sometida a una lógica fiscal que la trastoca totalmente.

El efecto más importante de la ampliación de la cobertura con baja financiación pública ha empezado a sentirse en el deterioro acelerado de las plantas docentes en las principales universidades estatales del país. Así, por ejemplo, en la Universidad de Antioquia, el número de docentes de tiempo completo disminuyó en menos de cuatro años, entre 2000 y 2004, del 65 al 52,37% sobre el total de profesores, mientras los docentes ocasionales se incrementaron del 15 al 25% (7). Igualmente en la Universidad Nacional los docentes ocasionales llegaron en 2006 a un porcentaje histórico para la institución, el cual sigue su ritmo ascendente: 19,2% (8). En las universidades del Valle y Pamplona la situación fue mucho más dramática. En la primera universidad, los docentes contratistas en equivalentes de tiempo completo aumentaron del 24,63 % del número total de profesores en el año 2000 al 49,6% en 2006 (9), mientras en la segunda, la relación entre profesores de planta y estudiantes pasó de 1/10 a 1/38, entre 2000 y 2005 (10).

Esta recomposición del profesorado en las universidades públicas tiene múltiples efectos sobre la calidad académica en dichas instituciones y da lugar a un fenómeno que en el argot nacional ha sido denominado como de garajización. Si tomamos el ejemplo de la Universidad Nacional podemos observar que mientras los docentes de planta tienen formación de maestría y doctorado en un 47,2% y un 24,1%, respectivamente, los docentes ocasionales sólo alcanzan esos niveles de formación en un 19,8 y un 1,1%, lo cual incide de inmediato en la calidad de la educación impartida (11). Sin embargo, el efecto de dominó no se detiene allí, en las instituciones públicas los docentes de planta, particularmente los de dedicación exclusiva y tiempo completo, realizan las actividades de investigación y de interacción con la sociedad y permiten, aunque no suficientemente, la integración entre las tres funciones básicas de la universidad tanto en pregrado, como en postgrado; estas actividades no pueden ser realizadas por los docentes ocasionales o temporales, debido a la baja remuneración económica que reciben, a la poca dedicación temporal y a la inestabilidad laboral a la que son sometidos. Además, con el aumento de cobertura y el mantenimiento o reducción efectiva del presupuesto de las instituciones públicas, debido a la asunción del descuento del 10% de las matrículas para rembolsarlas a los votantes y al incremento permanente de los puntos de productividad de los profesores, la primera actividad que se afecta es la investigación, a causa del deterioro de las fuentes internas de financiación.

Las consecuencias del nuevo modelo sobre la calidad de la educación superior, especialmente de la universitaria, van acentuando la dualización en el sector, pues simultáneamente las instituciones privadas de punta, que funcionan en virtud del cobro de matrículas costosas, de donaciones y de la reorientación del crédito educativo, como la Universidad de los Andes, emprenden políticas agresivas para aumentar el número de profesores de dedicación exclusiva y fortalecer las bibliotecas, el pregrado, los postgrados y las investigaciones. Entre 2004 y 2006, en la Universidad de los Andes, el número de profesores de planta en equivalentes de tiempo completo aumentó en un 13%, mientras de 2002 a 2006, el número de profesores de cátedra disminuyó en un 4% (12). De continuar esta tendencia, el conjunto de las instituciones estatales de educación superior se seguirá aproximando al promedio resultante de la fragmentación privatizadora, el cual, a causa de la poca inversión pública se mantiene inalterado dentro del nuevo modelo: en el conjunto de la educación superior, los profesores de tiempo completo continúan en el 25% y los que tienen formación doctoral en el 3,3% con respecto al número total de profesores. Si a esto le agregamos la proyección hacia la educación técnica y tecnológica, tendremos como resultado que los estudiantes de menores recursos, quienes actualmente pueden optar por una educación pública de calidad, tendrán que escoger entre instituciones estatales de mediano y bajo nivel, e instituciones técnicas y tecnológicas de bajísima inversión, es decir, destinadas a formar personas que se integren funcionalmente al mercado de trabajo, con muy pocas capacidades innovadoras. Sólo los “más afortunados” se ganarán la lotería de un crédito educativo para estudiar en universidades de punta que funcionan con lógicas privadas y maximizan la rentabilidad individual de la educación superior.

A la par con los efectos sobre el profesorado y la dualización de la formación dentro de la educación superior, la presión financiera sobre las instituciones públicas y el síndrome fiscal que la acompaña, inciden de otras formas sobre la calidad académica de los procesos educativos, de investigación y de interacción sobre la sociedad. La necesidad de aumentar la llamada absorción estudiantil con los mismo recursos lleva a que sin mayor reflexión académica sobre el sentido de la educación en un país como Colombia, sobre el tipo de profesional que necesitan nuestras regiones o la nación para enfrentar los retos de la globalización, o sobre las características integrales del sistema educativo colombiano se plantee mecánicamente, invocando en forma neocolonial y como argumento de autoridad provincial las reformas de Boloña, la reducción de la duración de las carreras, mediante diferentes mecanismos: el ajuste directo de las mismas, como lo intentó la reforma Palacios en la Universidad Nacional, la flexibilización absoluta de los programas más allá del núcleo profesional o la doble titulación por una senda donde la racionalidad instrumental de los estudiantes y la normal aversión al riesgo, ilustrada por la teoría económica, los obliga a escoger las trayectorias educativas más seguras y cortas, los atajos educativos que le permitan arribar primero a la meta, tal y como lo proponen actualmente las reformas académica y del estatuto estudiantil en la misma institución (13).

De igual manera, la urgencia por encontrar recursos propios que compensen el estancamiento de la financiación pública está conduciendo a una reconversión masiva de la investigación académica y científica en actividades de consultoría para el Estado o la empresa privada, que responden a la urgencia de un conocimiento directamente funcional al mercado o la administración pública, inmediato y pragmático, pero no a los requerimientos de una investigación innovadora que le permita a la sociedad colombiana una auto reflexión sobre su pasado, presente y futuro, y un posicionamiento real en la tan manida sociedad del conocimiento. Con la misma lógica, la interacción con la sociedad abandona poco a poco el trabajo comunitario para entrar de lleno en el ámbito mercantil de la prestación de servicios remunerados al mejor postor, incluso distorsionando el sentido social de las instituciones. Paradójicamente, desde los mismos agentes del mercado de servicios surge la reacción para exigirle e imponerle a las instituciones de educación superior límites en sus prácticas competitivas, que desde la perspectiva de estos agentes y debido a las características especiales de las universidades estatales como entidades públicas están distorsionando el libre juego de la oferta y la demanda. Así sucedió recientemente con las normas de contratación administrativa, en cuyos proyectos legislativos, animados por los gremios del capital, especialmente de la construcción, se intentó maniatar totalmente a las universidades públicas en su relación con el Estado como productoras de un saber especializado, más allá de los límites normales que debe tener su actividad. Finalmente, gracias al cabildeo de algunas instituciones de educación superior, la legislación se redujo a establecer estos límites.

Como lo ilustró recientemente el profesor Orlando Acosta en la audiencia pública en el Congreso de la República sobre educación superior, tampoco la comparación internacional con los países que frecuentemente se toman como ejemplo por sus niveles de desarrollo económico y científico sirve de argumento para intentar impulsar un modelo de amplia cobertura y baja financiación pública. Frente a los países de la OCDE (Organización para el Comercio y el Desarrollo Económico) la inversión pública colombiana en educación superior, comparada con la privada, es baja, del 67% frente al 88%, en 1999; el gasto en ciencia y tecnología como porcentaje del PIB ínfimo, por debajo del 0,5%, frente a países que en promedio están por encima del 2%; asimismo, y sólo a título ilustrativo, el llamado costo por estudiante no resiste ni siquiera el cotejo, pues mientras en Colombia, la inversión por estudiante en la universidad pública más costosa, mal calculada, es de $9.000.000, en los Estados miembros de la OCDE el promedio es de aproximadamente $43.000.000, en las principales universidades de los Estados Unidos de $104.000.000, en las universidades públicas brasileras de $18.000.000 y en las mexicanas de $12.000.000 (14).

En los últimos meses en Colombia se ha venido insistiendo por diferentes rectores de universidades públicas, sometidos a las presiones financieras de sus instituciones, en que la responsable de la baja inversión pública en la educación superior es la ley 30 de 1992, especialmente los artículos 86 y 87 que establecen un incremento en pesos constantes y un suma adicional en relación con el aumento del PIB. El argumento no deja de ser curioso si tomamos en consideración que la ley 30 establece un umbral mínimo y no máximo que ha servido para salvaguardar los recursos de las instituciones estatales frente a la voracidad fiscal en tiempos de ajustes de toda índole. Para demostrar la debilidad de ese tipo de reflexiones es suficiente recordar la experiencia de Argentina en donde ante la inexistencia de un piso mínimo, el Estado redujo de un momento a otro sus aportes para la educación superior de un 0,68 del PIB a un 0,23%, entre 2001 y 2002, creando una crisis en la educación superior argentina que no tiene precedentes en su historia (15). La confianza en que la desregulación o la financiación de acuerdo con indicadores de eficiencia impuestos desde los imperativos fiscales, va a permitirle al Estado liberar nuevos y mayores recursos para las universidades y la investigación científica no sólo es contraevidente, sino de una absoluta ingenuidad política. En la actualidad, la baja inversión pública en educación superior no obedece a las “rigideces” derivadas de la ley 30 de 1992, sino a un creciente déficit fiscal ocasionado por la financiación de una guerra fratricida en nombre de la “seguridad democrática”.

Notas:

1. Ver: Múnera Ruiz , Leopoldo (2001), “Análisis socio político de la educación superior en Colombia”, en: Varios Autores, Seminario Latinoamericano sobre Educación Superior. Análisis y Perspectivas, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia-Sede Bogotá, pp. 59-61..

2. Ver: UNESCO & IESALC (2006), Informe sobre la educación superior en América Latina 2000-2005. La metamorfosis de la educación superior, Caracas, UNESCO/IESACL, p. 74 y CID (2005), El principio de la capacidad de pago y la financiación de las universidades públicas, Manuscrito, p. 28.

3. http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/2019/Libro_4ta_ed/Capitulo_1_27-104.pdf, p. 53.

4. CID, El principio de la capacidad de pago y la financiación de las universidades públicas, Manuscrito, p. 28

5. http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/2019/Libro_4ta_ed/Capitulo_4_219-274.pdf, p. 235.

6. Ibídem

7. Ver: http://planeacion.udea.edu.co/planeacion_insti/inf_estadistica/anterior/2004/pura/Boletin_2004v2.pdf y http://planeacion.udea.edu.co/planeacion_insti/inf_estadistica/anterior/2000/ano%202000.html

8. Oficina Nacional de Planeación, Estadísticas e Indicadores de la Universidad Nacional de Colombia 2006 (2007), Revista de la Oficina Nacional de Planeación N° 12, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, pp. 102-103.

9. Universidad del Valle, Anuario Estadístico 2006 (2007), Cali, Universidad del Valle, p. 63.

10. Fuente: SNIES.

11. Oficina Nacional de Planeación, Estadísticas e Indicadores de la Universidad Nacional de Colombia 2006 (2007), Revista de la Oficina Nacional de Planeación N° 12, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, pp. 102-103.

12. Ver: http://planeacion.uniandes.edu.co/index.php?option=com_content&task=section&id=180

13. Ver: Zerda Álvaro (2007), Consideraciones sobre la propuesta de modificación al estatuto estudiantil y de expedición de un estatuto de convivencia y orden. Constancia a consignar en el Consejo Académico de la Universidad Nacional de Colombia, sesión del 7 de diciembre de 2007, Bogotá, Dactilografiado.

14. Acosta, Orlando (2008), Financiación de la Educación Superior. Intervención en la audiencia pública en el Congreso de la República de Colombia, Bogotá, Dactilografiado.

15. Ver: UNESCO & IESALC (2006), Informe sobre la educación superior en América Latina 2000-2005. La metamorfosis de la educación superior, Caracas, UNESCO/IESACL, p. 74.