Juan Carlos Pardo Pérez e Alfonso García Tobío: O Banco Mundial e a Educación Superior

Juan Carlos Pardo Pérez e Alfonso García Tobío: O Banco Mundial e a Educación Superior

Desde a Conferencia de Jomtien, en 1990, o Banco Mundial (unha das principais instancias da globalización neoliberal) convertiuse no maior promotor de políticas educativas, tanto desde un punto de vista financeiro como de asesor externo, en tódolos países do mundo, pero de forma especial nos países non desenvolvidos e/ou en situación de crise económica. As súas receitas non recoñecen diferenzas culturais, sociais, políticas ou económicas, en boa medida porque asume que a educación non é unha cuestión política (só hai unha política posible, que é a que define o propio Banco), senón un asunto meramente técnico. Os países que, por razóns da súa débeda externa, queiran acceder aos préstamos do Banco Mundial, son obrigados a realizar "axustes estruturais" (como recortes nos gastos sociais, privatización de empresas e servizos públicos, liberalización comercial, eliminación do control de prezos e dos subsidios do estado, garantías para os inversores, etc.) e a aceptar as políticas educativas deseñadas desde unha perspectiva neoliberal.

O modelo educativo que o Banco Mundial propón ten un sesgo economicista, e preséntase ante a opinión pública como unha necesidade de modernización social, de igual modo en que, tras o golpe de estado de Pinochet, non dubidou en calificar a reforma educativa chilena, respaldada polo propio Banco, como unha "lección de pragmatismo" (véxase Katarina Tomasevski, "El asalto a la educación").

O Banco Mundial, 1) modifica a natureza da educación como un "dereito", para redefinilo como unha inversión que cada quen, en función das súas expectativas e prioridades, decida acometer; 2) pon límites ao estado no finanzamento do sistema educativo, transferindo ás familias e ós individuos a responsabilidade do gasto en educación; 3) a única prioridade que o Banco Mundial recoñece aos gobernos é a educación básica que, someténdoa en todo caso aos principios de privatización e de liberdade de elección dos pais, debe ser garantida polo estado por entender que é a educación que proporciona maiores tasas de retorno social.

O citado modelo está sendo aplicado con decisión estratéxica en todo o mundo, primeiro nunhas rexións xeográficas, despois noutras, no momento en que as condicións son propicias para as reformas. Desenvoltas con rigor en Latinoamérica durante a década dos noventa, foron xulgadas en 2003 (véxanse as declaracións a La Jornada) por oito reitores das universidades máis importantes de América Latina como "o pior que lles puido ter pasado"; conduce "á agonía" do sistema público universitario por asfixia financeira; fomenta "un estudiante que dá máis valor ás conquistas individuais que ás sociais", afirma Pietro Novellino, Reitor da Universidade de Río de Janeiro. María Isabel Rodríguez, Reitora da Universidade de El Salvador di que a universidade pública ten a responsabilidade de "analizar e concienciar sobre os efectos devastadores dun sistema que está por enriba do social e que o único que lle importa é o diñeiro". O Reitor da Universidade Nacional de Colombia, Víctor Manuel Moncayo Cruz, advirte que o neoliberalismo non comparte "a idea central de autonomía universitaria, pois a considera oposta ás necesidades de eficiencia. En tal dirección busca que as universidades sexan simples captoras de recursos para garantir resultados cuantificables e efectos sociais requiridos polo mercado"...

Unha visión máis pormenorizada (sobre todo no que afecta ao traballo do profesorado) do modelo que para a educación superior ten o Banco Mundial pode atoparse no noso artigo "Sintomatoloxía boloñesa: xerencialismo, calendario académico e intensificación do traballo do profesorado". Para a súa análise levamos a cabo unha revisión de bastantes dos documentos que o propio Banco ten sobre a educación en xeral e sobre a educación universitaria en particular. Aquí, para ilustrar o pensamento deste organismo, facemos unha escolma de citas do documento publicado en 1995 titulado "La enseñanza superior. Las lecciones derivadas de la experiencia". Poderase comprobar que as grandes liñas das reformas que actualmente se impoñen ás universidades, incluíndo os recortes presupostarios, xa estaban establecidas polo Banco Mundial en data tan temperá, utilizando o mesmo "argumentario" que hoxe se presenta como novidoso.

1. Prelación da educación básica:

"… se puede aducir que la enseñanza superior no debiera tener mayor derecho a utilizar los recursos fiscales disponibles para la educación en muchos países en desarrollo, en especial los que aún no han logrado acceso, equidad y calidad adecuados en los niveles primario y secundario". [páx. 3]
"...hay pruebas de que las inversiones en el nivel terciario tienen tasas de rentabilidad social más bajas que las inversiones en enseñanza primaria y secundaria, y que las inversiones en educación básica pueden también incidir más directamente en la reducción de la pobreza, puesto que tienden a mejorar la igualdad de los ingresos". [páx. 14]

2. A retórica da "crise" económica permanente, vale tanto para cando a economía vai ben, como para cando vai mal:

"Debido a las sombrías perspectivas económicas, no es probable que el financiamiento fiscal destinado a la educación superior aumente considerablemente en este decenio". [p. 27]

3. Diversificación da base financeira das universidades, diminución dos recursos dos estados e privatización da educación superior:

"La reforma de la enseñanza superior, y en especial las estrategias para movilizar un mayor financiamiento privado a nivel postsecundario mediante la participación en los gastos y el fomento de las instituciones privadas, puede ayudar a los países a liberar algunos de los recursos públicos que se requieren para mejorar la calidad y el acceso a los niveles primario y secundario. Por consiguiente, los préstamos del Banco Mundial para la enseñanza superior tienen otra justificación importante: apoyar los esfuerzos de los países para adoptar reformas de política que permitan al subsector funcionar en forma más eficiente y a un menor costo público. Se seguirá dando prioridad a los países dispuestos a adoptar un marco de políticas en materia de educación superior que haga hincapié en la estructura diferenciada de las instituciones y una base de recursos diversificada y mayor importancia a los proveedores y al financiamiento privados. [páx. 14]
  • Segundo o Banco Mundial, é necesario: "Fomentar la mayor diferenciación de las instituciones, incluido el desarrollo de instituciones privadas" [páx. 4]

"Los gobiernos pueden fomentar el desarrollo de la educación terciaria privada a fin de complementar las instituciones estatales como medio de controlar los costos del aumento de la matrícula de la educación superior, incrementar la diversidad de los programas de enseñanza y ampliar la participación social en el nivel terciario.Un resultado importante derivado de los casos que han tenido éxito es que el fomento por el gobierno del sector privado en la enseñanza superior requiere un marco de políticas y reglamentos que evite los desincentivos, como los controles de precios de las matrículas, y que incluya mecanismos de acreditación, fiscalización y evaluación de las instituciones privadas. Algunos países han proporcionado también incentivos financieros para estimular el establecimiento de instituciones privadas en razón de que constituyen un medio para ampliar las matrículas a un costo público más bajo.[páx. 6]
"La mayor diferenciación en la enseñanza superior, o el desarrollo de instituciones no universitarias y el fomento de establecimientos privados, puede contribuir a satisfacer la creciente demanda social de educación postsecundaria y hacer que los sistemas del nivel terciario sean más sensibles a las necesidades cambiantes del mercado laboral". [páx. 5]
"… la matrícula en las instituciones de enseñanza terciaria no universitaria, tanto públicas como privadas, ha aumentado con mayor rapidez que en las universidades tradicionales. Incluyen politécnicos, institutos profesionales y técnicos de ciclos cortos, cornmunity colleges (institutos públicos de estudios postsecundarios que ofrecen dos años de enseñanza académica o profesional) y programas de enseñanza a distancia. Sus costos más bajos resultan atractivos para los estudiantes y son más fáciles de establecer por los proveedores privados. En los casos en que más éxito han tenido, las instituciones no universitarias imparten instrucción que responde en forma flexible a las demandas del mercado laboral… [páx. 6]
"La principal ventaja de esas instituciones es el menor costo de los programas, que es el resultado de los cursos más breves, las tasas de deserción más bajas y el menor gasto anual por estudiante". [p. 34]

"La educación a distancia puede ser eficaz para aumentar a un costo moderado el acceso de los grupos desfavorecidos, […]Los programas de educación a distancia son generalmente mucho menos costosos que los programas universitarios corrientes, dado el más alto número de estudiantes por maestro". [p. 36-37]

  • O Banco Mundial aposta por poñer en marcha políticas que favorezan o finanzamento privado

"Participación de los estudiantes en los gastos. Se puede fortalecer la base financiera de la enseñanza pública de nivel superior mediante una mayor participación de los estudiantes en el financiamiento de sus estudios, los que pueden prever ingresos considerablemente mayores en el curso de sus vidas como resultado de haber recibido enseñanza superior y que a menudo provienen de familias con suficientes recursos para contribuir a los costos de su educación. La participación en los gastos puede lograrse mediante derechos de matrícula y la eliminación de subsidios de los costos no relacionados con la instrucción. Los gobiernos pueden permitir que las instituciones públicas establezcan sus propios derechos de matrícula sin intervenir…". [páx. 7]

"El financiamiento proveniente de los ex alumnos, la ayuda externa y los organismos crediticios. Las donaciones de ex alumnos y de la industria privada constituyen una segunda fuente de recursos privados". [páx. 7]

"Estas contribuciones, que son básicamente regalos hechos a las universidades, pueden adoptar varias formas, entre ellas fondos para la construcción de nuevas instalaciones o la institución de cátedras, la donación de equipo científico, libros y obras de arte o el suministro de becas para estudiantes necesitados". [p. 47]

"Actividades que generan ingresos. Los gobiernos pueden alentar a las instituciones públicas de nivel postsecundario a llevar a cabo actividades que generen ingresos, como cursos de corto plazo, investigaciones contratadas por la industria y servicios de consultoría". [páx. 7]

Cursos de capacitación breves. Los cursos breves para empresas o particulares, organizados para complementar la enseñanza regular y las actividades de investigación, pueden generar ingresos considerables. Además, pueden proporcionar ingresos adicionales al personal, generar más ingresos a las universidades y proporcionar a la economía conocimientos pertinentes relacionados con el mercado. [p. 48]

"Contratos de investigación. Los contratos de investigación pueden incluir servicios comerciales y estudios económicos para los gobiernos y la industria privada, además de investigaciones científicas y tecnológicas aplicadas. [p. 48]

  • Impulso dos créditos aos estudiantes:

"La participación en los gastos no puede aplicarse equitativamente sin que funcione un programa de préstamos estudiantiles que ayude a los que necesitan obtener préstamos para su educación". [páx. 8]

[O Banco Mundial propón facer “máis eficiente” o sistema de préstamos]. "Estos programas requieren sistemas de cobranza eficientes, con incentivos para reducir al mínimo la evasión y el incumplimiento de pago. Las tasas de interés deben fijarse a niveles que resulten positivos en términos reales para que los programas de préstamos sean sostenibles desde el punto de vista financiero. Otro enfoque a la programación de los pagos consiste en fijarlos de tal manera que los iniciales sean más pequeños que los posteriores para que se aproximen a la tendencia en cuanto a los ingresos previstos. Estos planes de pagos escalonados pueden minimizar la carga para los graduados y mejorar las tasas de recuperación de los préstamos". [páx. 51]

4. O goberno das universidades:

  • A autonomía como excusa:

"La descentralización de todas las funciones administrativas claves (entre ellas las atribuciones para fijar derechos de matrícula, contratar y despedir personal, y utilizar asignaciones presupuestarias en forma flexible en las distintas categorías de gastos), asignándolas a las propias instituciones de enseñanza superior es una condición sine qua non para el éxito de las reformas, sobre todo en lo relacionado con la diversificación del financiamiento y la utilización más eficiente de los recursos". [páx. 11]

"Las instituciones de nivel terciario deben estar en condiciones de ejercer un control significativo sobre los factores principales que influyen en sus costos. Cada institución debería poder establecer los requisitos de admisión, determinar los derechos de matrícula y otros cargos, y determinar los criterios que deben cumplirse para proporcionar asistencia financiera a los estudiantes necesitados, con el fin de asegurar que el número y la distribución de los estudiantes nuevos sea compatible con sus recursos. Las instituciones deberían tener, igualmente, la facultad de contratar y despedir personal dado que representa una partida importante de gastos en la mayoría de las instituciones de enseñanza superior". [p. 71]

"Esta flexibilidad es esencial para que las universidades puedan establecer programas que respondan a las nuevas demandas del mercado laboral y controlar los costos reduciendo personal docente cuando la proporción entre profesores y estudiantes esté por debajo de los niveles de eficiencia. Las escalas de sueldos deberían fijarse de manera independiente en las diversas instituciones, de modo que puedan atraer a profesores de buena calidad". [p. 72]

"La autonomía y la responsabilidad tienen también consecuencias en la estructura de gestión y la administración de las instituciones. Una estructura independiente podría incluir una asamblea constituida por miembros de la comunidad universitaria, un consejo secular de administración con amplia representación de la comunidad general, y un rector o vicerrector de probada competencia en administración designado por el consejo siguiendo las recomendaciones de la asamblea". [p. 72]

  •  A orientación económica da educación superior:

"En el contexto de las estrategias de crecimiento económico basadas en innovaciones tecnológicas, reviste importancia fundamental que las instituciones a cargo de los programas avanzados de enseñanza e investigación cuenten con la orientación de representantes de los sectores productivos. La participación de representantes del sector privado en los consejos de administración de las instituciones de nivel terciario, públicas o privadas, contribuye a asegurar la pertinencia de los programas académicos. Los incentivos financieros a programas conjuntos de investigación entre industrias y universidades, pasantías para estudiantes patrocinadas por las empresas y nombramientos académicos de tiempo parcial para profesionales de los sectores productivos pueden ayudar a fortalecer los vínculos y la comunicación entre el sistema de enseñanza terciaria y otros sectores de la economía". [pp. 12-13]

"...resulta fundamental que los programas de enseñanza e investigación respondan a la evolución de las exigencias de la economía. Las instituciones a cargo de los programas avanzados de enseñanza e investigación deberían contar con la orientación de representantes de los sectores productivos. La participación de los representantes del sector privado en los consejos de administración de las instituciones de enseñanza superior, públicas y privadas, puede contribuir a asegurar la pertinencia de los programas académicos". [p. 79]

"Los incentivos financieros a la investigación conjunta de la industria y la universidad, las pasantías para estudiantes patrocinadas por las empresas, y el empleo de tiempo parcial de profesionales del sector privado para desempeñar labores académicas pueden ayudar a fortalecer los vínculos y la comunicación entre el sistema de enseñanza superior y otros sectores de la economía". [pp. 79-80]

5. A acreditación como mecanismo de control:

"Con el objecto de que los estudiantes hagan selecciones racionales, necesitan recibir información adecuada sobre los costos y la calidad de los cursos en diferentes instituciones, asi como de las oportunidades existentes en el mercado laboral para los graduados en distintas especialidades. Los gobiernos pueden ayudar a elevar la calidad de la educación asegurando que tal información esté ampliamente disponible (por ejemplo, sobre los costos de las instituciones, su desempeño relativo y los salarios en el mercado laboral), y certificando la calidad mediante la acreditación" [páx. 69].

"Los gobiernos pueden ya sea acreditar a las instituciones y establecer procedimientos para reconocer los grados, diplomas y certificados mismos, o permitir que se encarguen de esta función organismos privados de acreditación y asociaciones de profesionales". [p. 69]

"Junto con una mayor autonomía, las instituciones de enseñanza superior deben ser responsables de su desempeño. Esto supone la vigilancia de la calidad de la enseñanza y la investigación que llevan a cabo, la pertinencia de sus programas y la utilización de las subvenciones públicas. También requiere una capacidad de evaluación más compleja que la que muchos gobiernos poseen hoy en día. Los países que dependen de mecanismos de asignación basados en el desempeño están en mejores condiciones de fomentar el empleo eficiente de los recursos públicos".[páx. 72]

6. A calidade e a excelencia: mecanismos de diferenciación interna (do persoal académico) e externa (entre universidades):

  • A diferenciación entre o persoal académico:

"A fin de lograr excelencia académica es esencial contar con un cuerpo docente sumamente competente y motivado, y con el apoyo de la comunidad profesional. La cantidad de personal, los títulos exigidos, la distribución y la remuneración son fundamentales para determinar la calidad de la enseñanza. Aun cuando los títulos académicos del personal (proporción del personal con un doctorado o una maestría) puedan considerarse el mejor indicador de la calidad de una institución, la relación entre la calidad de la enseñanza y la investigación depende de los objetivos de la institución. Sólo en las universidades dedicadas a la investigación o en campos que evolucionan a gran velocidad puede resultar apropiado exigir un doctorado a todo el personal docente superior y basar los ascensos principalmente en los resultados de la investigación. En otras instituciones, decisiones en cuanto a contratación y ascenso del personal deberían atribuir mayor importancia a las aptitudes pedagógicas y administrativas y a la capacidad de supervisión y de servicio". [p. 76]

"Con miras a garantizar la responsabilidad, recompensar la productividad y mejorar la calidad de la investigación, la continuidad del apoyo a esta última debe depender de la publicación de los resultados en revistas especializadas de amplia difusión profesional, tanto a nivel nacional como internacional". [p. 81]

  • A diferenciación entre universidades: Os polos universitarios da excelencia:

 "La organización de los sistemas nacionales de investigación debe regirse por tres principios. En primer lugar, es preferible combinar los estudios y la investigación de posgrado en la misma institución, lo cual mejora tanto la calidad de la enseñanza como de la investigación que, en la mayoría de las ciencias básicas, se suele llevar a cabo más eficazmente en las universidades que en los institutos de investigación estatales. En segundo término, debido a los gastos elevados de personal e instalaciones que significa la enseñanza y la investigación de posgrado en el campo de las ciencias experimentales, es mejor concentrar la investigación y la formación científica avanzada sólo en aquellas instituciones en que se puedan financiar adecuadamente los programas. Tercero, con respecto a la división institucional del trabajo en los sistemas nacionales de investigación, las universidades tienen notables ventajas comparativas en la investigación básica e interdisciplinaria, como consecuencia de su envergadura, su misión de formación y la distribución de recursos en numerosas disciplinas. Hay otras instituciones científicas, públicas y privadas, que resultan más apropiadas que las universidades para llevar a cabo la mayor parte de la investigación aplicada. [pp. 80-81]

"En lo que concierne a las universidades, cada vez se presta más atención a la concentración de recursos en algunas instituciones, sean públicas o privadas, que capaciten a los aspirantes al primer título universitario en campos impor­tantes para el perfeccionamiento de los recursos humanos del país, impartan enseñanza científica avanzada y realicen investigaciones de nivel internacional. Por ende, una proporción creciente de las inversiones del Banco en la enseñanza superior está orientada a prestar apoyo a los centros de excelencia nacionales y regionales". [p. 99].

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