Financiación y gestión de las universidades

Financiación y gestión de las universidades

D.Jordi Montserrat, Universidad Complutense de Madrid
D. José-Ginés Mora,
IVIE y Universidad de Valencia
Dña. Mª Jesús San Segundo
, Universidad Carlos III de Madrid

Los autores, a la luz de los principios de suficiencia, eficiencia y equidad, analizan los problemas financieros más destacados de las Universidades españolas. Se analizan las necesidades de financiación del sistema universitario español, partiendo de la situación actual en comparación con otros países de la OCDE y se discuten los distintos mecanismos financieros que se han adoptado en la última década, o se han propuesto, para mejorar la calidad y la eficiencia de los sistemas universitarios. Asimismo, se abordan los problemas de equidad, a través de la articulación de una política que combine tasas, becas y préstamos para los estudiantes universitarios. Finalmente se resumen las conclusiones del análisis que, a juicio de los autores, pueden servir como punto de partida de un debate de financiación. (Sigue)

El proceso de asunción de competencias en materia de enseñanza universitaria por parte de las Comunidades Autónomas ha renovado el interés en España por el estudio de los problemas de financiación de la enseñanza superior. Al mismo tiempo, la expansión del sistema universitario, la crisis de los presupuestos públicos y los debates acerca del estado de bienestar han llevado a varios países a plantear reformas en sus modelos de financiación en los últimos diez años.

La combinación óptima de mecanismos de financiación depende de los efectos que los distintos instrumentos tengan sobre los siguientes objetivos , y de la prioridad que se quiera dar a cada uno de ellos: (i) Suficiencia financiera para garantizar que las universidades dispongan de los recursos necesarios para conseguir sus objetivos. (ii) Eficiencia interna en la asignación de recursos dentro de cada universidad, para maximizar la "producción" a un coste dado. (iii) Eficiencia externa: en la asignación de recursos de la sociedad a las universidades, y su reparto entre ellas. (iv) Igualdad de oportunidades de forma que la probabilidad de acceso a la universidad (y de éxito dentro de ella) sea independiente del origen socioeconómico de los alumnos.

En los países desarrollados de nuestro entorno la financiación de las universidades es y ha sido mayoritariamente pública. Pero mientras que en los países del noroeste europeo, los problemas de suficiencia se han solucionado con la generosa financiación de las instituciones y de los estudiantes, en los países mediterráneos (Francia, España e Italia), los problemas de suficiencia se han resuelto abaratando los costes (aulas numerosas y escasos servicios) lo que generalmente es considerado como una educación superior de peor calidad. Así parecen percibirlo los estudiantes según las pocas referencias comparativas de que disponemos, valorando peor los sistemas universitarios de estos últimos países (Teichler, 1996).

Dentro de este contexto de escasos recursos y agobio por el rápido crecimiento se sitúan los problemas financieros de la Universidad española. Durante las dos últimas décadas las universidades españolas sólo han tenido un objetivo central: financiar su rápido crecimiento. Aunque el ritmo del esfuerzo financiero realizado durante este período es notable, no ha alcanzado todavía el adecuado nivel de recursos para sostener una Universidad de calidad. Tampoco la equidad está garantizada, y todos somos conscientes de que importantes problemas de eficiencia están presentes en el funcionamiento de nuestras instituciones.

A la luz de los principios de suficiencia, eficiencia y equidad, analizaremos a continuación los problemas financieros más destacados de las universidades españolas. En la próxima sección se analizan las necesidades de financiación del sistema universitario español, partiendo de nuestra situación actual en comparación con otros países de la OCDE. En la sección dos se discuten los distintos mecanismos financieros que se han adoptado en la última década, o se han propuesto, para mejorar la calidad y la eficiencia de los sistemas universitarios. La sección tres se ocupa de los problemas de equidad, a través de la articulación de una política que combine tasas, becas y préstamos para los estudiantes universitarios. En la sección cuatro se resumen las conclusiones del análisis, que pueden servir como punto de partida de un debate de financiación.

1. LAS NECESIDADES DE FINANCIACIÓN DEL SISTEMA UNIVERSITARIO ESPAÑOL.

1.1. Sobre la suficiencia

Parece obvio que no puede haber buenas universidades si la financiación es insuficiente. Entendemos que los recursos con los que está dotada una universidad son insuficientes cuando no le permiten cumplir razonablemente sus objetivos, lo que nos lleva inmediatamente a otra cuestión: ¿cuáles son los objetivos de la educación superior, en general, y de una determinada institución, en particular? No son preguntas sencillas para el sistema universitario español ni para las propias instituciones, especialmente cuando han crecido y se han desarrollado por mucho tiempo dentro de un sistema centralizado, en el que los criterios sobre el sistema de educación superior eran marcados por mecanismos predominantemente burocráticos.

Se considera generalmente que los tres objetivos de la educación superior son el desarrollo de la investigación básica, la formación de mano de obra más cualificada que necesita el mercado de trabajo y el desarrollo de los valores culturales y sociales de una sociedad democrática. Sobre el primer aspecto, cómo desarrollar la investigación, hay pocas discrepancias y suele haber acuerdo en los objetivos y en los medios para conseguirlo. La situación es distinta en lo que respecta a la enseñanza y, en general, a la formación de alumnos. A este respecto, el abanico de lo que se considera aceptable va desde la enseñanza, básicamente teórica, en aulas con más de un centenar de alumnos, sin apenas ningún otro servicio adicional, hasta la enseñanza en clases muy reducidas, acompañadas de elevados niveles de formación práctica, de seminarios, de servicios de orientación para el estudio y la profesión, de sistemas de ayuda para el estudio, y de servicios deportivos y culturales de todo tipo.

Si se considera la Universidad meramente como un centro de transmisión de conocimiento, pocos servicios adicionales son necesarios. Sin embargo, la experiencia reciente en el campo de la cualificación de la mano de obra va en otro sentido. Las cualificaciones de tipo metodológico, social y de participación son crecientemente valoradas en el mercado de trabajo (Mora, 1997a). Estas cualificaciones, por no citar la formación cultural y social, sólo pueden adquirirse en sistemas universitarios en los que la interacción entre los individuos sea intensa, en donde haya oportunidad de desarrollar el pensamiento crítico, las habilidades sociales y las destrezas necesarias para desenvolverse en el mundo del trabajo. Formar para estos objetivos exige una considerable cantidad de servicios adicionales a la mera docencia en un aula, lo que implica mayores costes. De la comparación con otros países se deduce que, si la Universidad española quiere ofrecer servicios de calidad para los objetivos que exige la sociedad y el mercado laboral, el actual gasto en educación superior es insuficiente.

En un reciente trabajo (Mora, 1997b) se hacen estimaciones basadas en el cálculo de la regresión lineal entre el porcentaje de la población que sigue estudios superiores en los países de la OCDE, y el correspondiente porcentaje del PIB dedicado a la educación superior (ponderado por el tamaño de los países). Se llega a la conclusión de que para alcanzar la media de los países desarrollados, el porcentaje del PIB dedicado a la educación superior se debería situar en España en el 1,4%, siempre que se mantuviera la actual proporción de estudiantes universitarios en la sociedad española.

Este resultado viene a corroborar en lo sustancial la recomendación del Informe del Consejo de Universidades, que situaba el horizonte de financiación en el 1,5% del PIB, cifra que, por otra parte, ha alcanzado una cierta "popularidad", y que, puede ser suficiente, por el momento, para mantener vivo un objetivo necesario y razonable a la vez. En términos absolutos significaría incorporar al sistema entre 250.000 y 300.000 millones de ptas. Adicionales.

Otros parámetros, como los de algunos estudios parciales sobre necesidades concretas de infraestructuras en algunas Comunidades Autónomas, o el volumen de los costes de las plantillas y su relación porcentual con los gastos de funcionamiento, etc., parecen converger hacia la estabilización de los recursos necesarios al conjunto del sistema en el entorno del billón de Ptas., cifra que concordaría casi exactamente con ese 1,5% del PIB.

CUADRO 1. GASTO EN ENSEÑANZA SUPERIOR EN LA OCDE

1985 1993
GASTO/PIB GASTO/ ALUMNO ($) GASTO por alumno/ PIB pc GASTO/PIB GASTO/ ALUMNO ($) GASTO por alumno/ PIB pc
Canadá 2,1 7.421 52 2,8 11.132 58
EE. UU. 1,9 8.854 52 2,5 14.607 60
Suecia 1,0 5.967 46 2,3 12.693 75
Dinamarca 1,2 6.573 51 2,2 8.045 42
Australia 1,7 9.089 71 1,9 9.036 52
Holanda 1,6 8.048 68 1,8 8.665 49
Irlanda 0,9 3.948 54 1,6 7.076 51
Alemania 1,0 5.349 39 1,2 7.902 43
R. Unido 1,1 9.503 83 1,2 8.241 49
Francia - - - 1,1 6.033 32
Italia 0,6 3.590 30 1,1 5.169 29
España 0,6 2.131 27 1,0 3.835 29
Portugal 0,6 2.503 47 1,0 5.667 48
Japón 0,9 4.711 39 0,9 7.556 37
UE -media 1,0 5.290 49 1,6 8.147 50
OCDE-media 1,2 5.968 51 1,5 7.457 48
OCDE (media ponderada) - - - 1,7 9.665 49

Fuente: OCDE (1996) y San Segundo (1995).- Países ordenados según el porcentaje de gasto en relación al PIB en 1993.

Otro mecanismo de establecer objetivos de financiación del sistema es el del gasto por estudiante. Podría plantearse un modelo consistente en que el gasto por estudiante, al final de un periodo de 5 — 6 años alcanzara, por ejemplo, al de Francia en 1993 (ver Cuadro 1), lo que, con los parámetros actuales significaría incorporar al sistema del orden de unos 500.000 millones de Ptas.

La siguiente cuestión a abordar en el debate, y seguramente la de mayor calado y riesgo, es la de establecer las fuentes de financiación de esos recursos, el quién paga, y cómo paga. Las tendencias europeas se dirigen hacia un mayor esfuerzo privado que público, e incluso organizaciones como la OCDE y el Banco Mundial, pero también en alguna medida la UNESCO (con el fin de paliar los efectos de las políticas de ajuste presupuestario sobre el sector, pero también, por la conciencia de que los mayores recursos que el sistema exige inexcusablemente no podrán provenir del sector público en su totalidad) recomiendan un incremento de la financiación privada. Múltiples expertos señalan también que esa es la única vía posible, razonable y segura para el sostenimiento del papel de las Universidades, pero también como una buena herramienta a favor del uso más eficiente de la totalidad de los recursos recibidos por las instituciones universitarias, sean éstos públicos o privados.

Hay un debate político subyacente, a pesar de que se trata de una discusión aparentemente técnica. Los argumentos alrededor de la apropiación individual o social de los beneficios de la educación superior a menudo esconden afilados estiletes ideológicos. A consecuencia de ello, el urgente debate social al respecto (porque de él depende, en verdad, el futuro de la Universidad) queda enmascarado, silenciado o pervertido, y las posibles soluciones, postergadas.

En este tema, el Informe que elaboró el Consejo de Universidades (Consejo de Universidades, 1995) mantiene, básicamente, el modelo actual que, grosso modo, viene a ser el de un 80% de financiación pública y un 20% de financiación privada. En concreto, el informe establece que la distribución óptima, tras el periodo de diez años de su puesta en marcha, sería del 78% de fondos públicos y del 22% de recursos privados, aunque las estructuras internas de cada bloque se modificarían. Así, en el bloque de los fondos públicos, el programa de becas y ayudas se multiplicaría por tres mientras las subvenciones a las Universidades crecerían solo un 21%; y en el bloque de los recursos de origen privado las tasas crecerían un 38% y los ingresos esperados por venta de bienes y servicios deberían incrementarse un 58%. Con este modelo, en el que se garantiza un gasto universitario equivalente al 1,5% del PIB, el 1,2% del mismo PIB sería gasto público y un 0,3% gasto privado, frente al 0,8 y 0,2% respectivamente del momento del informe. Dicho de otra manera, el esfuerzo relativo era prácticamente el mismo (un 50% en ambos casos), y se suponía que mejoraba substancialmente la equidad del sistema al reconducir los recursos públicos en la dirección del programa de becas, ayudas, etc. Hoy, tres años después de ese informe, existe la impresión de que las esperanzas en que el sector público pueda hacer ese esfuerzo del 50% de su contribución actual se desvanecen con inusitada velocidad. Incluso algunos de los expertos que contribuyeron a la realización del informe han ganado en escepticismo y hacen hoy planteamientos de mayor compromiso de los fondos privados, al constatar que hacer crecer los presupuestos públicos para las Universidades una media sostenida entre 3 y 4 puntos cada año por encima del PIB y de la inflación (es decir, casi un 10% en términos de pesetas corrientes) se antoja bastante difícil.

¿Quién debe, pues, asumir la responsabilidad de aportar los recursos? Necesariamente, y tras establecer un horizonte razonable para la financiación pública, deberán ser los aportes privados los que crezcan más contundentemente, y en este sentido se podría abogar por un modelo mixto que significara aportaciones públicas del orden del 1% del PIB y privadas del 0,5% al final de un periodo de unos ocho años. Una distribución de este tipo, en la que la "privatización" de la Universidad alcanzaría un 33%, garantizaría los principios de equidad y de eficiencia, y seguramente sería políticamente consensuable, al tiempo que compatible, con las políticas menos partidarias de la expansión del gasto público. Téngase en cuenta que en este modelo, el crecimiento de los recursos públicos serían solo aproximadamente un 20% en términos reales respecto a la situación actual.

El problema, en este punto, estriba en determinar las políticas que deben conseguir que las aportaciones privadas pasen de los aproximadamente 120.000 millones de ptas. actuales a los más de 300.000 millones de ptas. de un modelo de ese tipo. Y necesariamente la solución incluye el aumento de las tasas. En alguna medida, el tema de las tasas es a la vez estrella y tabú: es, de una parte, el arco de bóveda en la inmensa mayoría de los planteamientos serios sobre la financiación, y al tiempo, es el demonio en las mesas de los responsables políticos del sistema de financiación. A pesar de lo ponderado del Informe del Consejo de Universidades respecto a las tasas, que no obstante, creó una especie de convencimiento general sobre la necesidad de modificar, con finalidades recaudatorias, el sistema de precios públicos, el propio Consejo de Universidades en los años sucesivos limita notablemente el margen máximo de incremento de esos precios, y las pocas CCAA que se deciden a aproximarse a ese margen superior tienen fuerte contestación (en alguna, como Asturias, en este verano se han tenido que reformar a la baja las primeras tarifas aprobadas para el próximo curso y en el modelo andaluz, el complemento único de los precios ha provocado fuertes movilizaciones). El mismo modelo valenciano de financiación, tan justamente ponderado se quiebra por el lado del porcentaje de recursos que debían aportar los estudiantes, insostenible en el marco general de práctica congelación de precios públicos de la enseñanza en los últimos años.

Parece pues llegado el momento de plantear, decididamente, un debate social en el que se concluya el papel que deben jugar los precios de la enseñanza, y en la parte última del trabajo se detallan experiencias y modelos internacionales a considerar.

En el hipotético modelo anterior los ingresos de las Universidades por precios de las enseñanzas equivaldrían, al final del periodo señalado, el 25% del total del gasto frente al 15% actual. El restante 8% de contribución privada, hasta alcanzar el 33% debería ser proporcionado por las empresas junto a las contribuciones conseguidas por las Universidades por la gestión de sus activos.

El modelo se cierra con los recursos puestos al servicio de los programas de becas, ayudas, préstamos, etc., que deberían multiplicarse por tres. Pasaría a representar el 20% del total del gasto, o, más claramente, el 30% del gasto público, frente al 10 — 11 % actual

1.2. Sobre la eficiencia

La eficiencia resulta del logro de los objetivos propuestos si ello se hace con costes mínimos. Es difícil valorar la eficiencia en nuestro caso porque la Universidad española manifiesta muy poco cuáles son sus objetivos, por lo que difícilmente puede valorarse en qué medida se alcanzan. En esas condiciones, una universidad barata no significa una universidad eficiente.

La consecución del que parece el objetivo implícitamente más aceptado de la Universidad, la producción de titulados, no puede considerarse satisfactoria dadas las elevadas tasas de abandono y de retraso en una gran parte de las titulaciones, pero especialmente en aquellas, como Ingenierías y Ciencias en las que la situación española es comparativamente más deficitaria. Los mecanismos de financiación deben utilizarse como una herramienta para ayudar a conseguir mejorar la eficacia en este aspecto.

Por otra parte, analizar si el producto final de la Universidad española es el adecuado para las necesidades de la sociedad actual lleva a considerar la cuestión de la inserción laboral. En este sentido, el crecimiento del paro entre los universitarios en la década de los noventa es preocupante. Junto a ello, existen indicios de que la formación que están proporcionando las universidades españolas es en muchos casos inadecuada para las necesidades del actual mercado laboral en una sociedad con una Universidad de masas, en la que afortunadamente ha aumentado mucho el número de universitarios en la población. En este caso, los históricos problemas de insuficiencia financiera de la Universidad explican una parte de esta ineficacia, pero no cabe duda de que existen también otras causas que tienen que ver con la asignación de recursos y la eficiencia interna.

La eficiencia interna de las Universidades es una cuestión delicada que siempre hay que poner en relación con los objetivos perseguidos. En los últimos años se han clarificado más los objetivos en el ámbito de la investigación que en el de la enseñanza y, en esas condiciones, una insistencia en la eficiencia puede inducir a dedicar cada vez mayor atención a la investigación (que proporciona fondos adicionales) y menos a la enseñanza básica (que no los proporciona), especialmente cuando no existen sistemas de control o incentivos relacionados con la calidad de la enseñanza y sí de la investigación.

Un problema adicional que perturba seriamente la eficiencia de la universidades española es el de la gestión. "Las actuales medidas de gestión de las universidades españolas resultan del todo inadecuadas para hacer frente a las funciones y responsabilidades que se les han confiado" (ICED, 1987, p. 55). Pasados algunos años, el problema quizá no sea tan dramático como lo vieron los expertos internacionales, pero sigue siendo importante. La carencia, en la mayoría de las universidades, de información básica para la gestión, como puede ser el coste por estudiante y la duración real de los estudios por titulaciones, es una buena prueba de las deficiencias existentes.

En la Universidad española no se diferencia claramente algo que es normal en las sociedades democráticas: los órganos representativos de los ejecutivos. La falta de diferenciación entre los mecanismos democráticos y de consenso, que deben ser prioritarios para la definición de las políticas académicas referidas a la enseñanza e investigación, y la ejecución posterior de esas políticas consensuadas es causa de una tremenda ineficacia en la gestión universitaria. Por un lado, órganos colectivos, a veces muy numerosos, son los que han de tomar decisiones ejecutivas. Por otro, los propios colegas, elegidos temporalmente, son los que habrían de implementar medidas que pueden no ser cómodas para todos. En esta situación, la resolución de cualquier problema es siempre difícil, pero cuando se trata de cuestiones que incomodan a los académicos el problema se convierte frecuentemente en inabordable.

Uno de los principales desequilibrios que puede observarse es el las importantes diferencias en la financiación publica de las universidades españolas (Hernández, 1996). Existen diferencias notables en la financiación por alumno y, como consecuencia, servicios a los alumnos muy diferentes de unas universidades a otras. Criterios de racionalidad en la asignación de recursos a través de fórmulas son un hecho reciente sólo en algunas universidades españolas. Cabe esperar que este problema se resuelva si se siguen los criterios que recomienda el Informe sobre financiación de la Universidad de establecer mecanismos explícitos de asignación de los recursos públicos a las universidades.

2. Mecanismos financieros para la mejora

Varias son las estrategias que pueden ponerse en marcha con el objetivo de resolver los problemas financieros de las universidades. La primera es dejar que sea el mercado quien decante la calidad (Dill, 1997). Como sucede en gran medida en los Estados Unidos, las condiciones de un mercado amplio, con un alto nivel de diferenciación y de competitividad entre las instituciones educativas, con un elevado nivel de información publica sobre ellas, y con una gran movilidad de los estudiantes, hacen viable que el mercado actúe como promotor de la calidad y de la eficiencia de las instituciones universitarias. Sin embargo, la mayoría de esas condiciones no se dan actualmente en los países europeos, por lo que la atención por la calidad no parece posible dejarla solamente en manos del mercado aunque éste deba tener una influencia cada vez más activa (Mora, 1997c).

La segunda estrategia que esta siendo puesta en práctica por la mayor parte de los países europeos es la de la evaluación de la calidad de las universidades a través de programas específicos. Los recientes experimentos de evaluación realizados en Europa y los programas vigentes ya en varios países europeos, entre ellos España (Mora, 1997d; Rodríguez, 1997), son una muestra del creciente interés por esta estrategia de búsqueda de la calidad.

Una tercera estrategia es la de utilizar los mecanismos de financiación de la educación superior como instrumentos en la búsqueda de la eficacia y la equidad del sistema universitario. Este ha sido un objetivo de la política financiera universitaria en los Estados Unidos desde principio de los ochenta (Folger, 1984) y más recientemente en muchos otros países desarrollados (OCDE, 1990). En la última década los gobiernos han descubierto que los incentivos financieros son un mecanismo más efectivo para influir en el funcionamiento de las universidades que la pura intervención administrativa que usaron en otros momentos, ya que estos incentivos cambian las actitudes de las instituciones y el comportamiento del profesorado en la búsqueda de la calidad. Dentro de esta estrategia, se dan tres tipos de actuaciones: la diversificación de las fuentes de financiación, los cambios en los mecanismos de asignación de recursos a las instituciones y los cambios en los criterios de distribución interna y de gestión.

2.1. Diversificación de las fuentes de financiación

Es generalmente reconocido que la diversificación de las fuentes de financiación refuerza la autonomía de las instituciones y produce cambios en los mecanismos de toma de decisiones, que en general facilitan las acciones y las actitudes para la mejora de la calidad. Algunas de las tendencias más destacadas en los piases desarrollados son estas (Eicher y Chevaillier, 1993):

  • Diversificación de las fuentes públicas de financiación, recurriendo a la financiación por diferentes Administraciones.

  • Incorporación de nuevas fuentes privadas de financiación y utilización selectiva de las fuentes existentes. Así, cabe citar entre otras la búsqueda de financiación directa mediante contratos de servicios o la creación de estructuras conjuntas para la colaboración de las universidades con las empresas tales como parques tecnológicos (Fairweather, 1988).

  • Ampliación de la participación de los estudiantes en la financiación, mediante el establecimiento de tasas y el incremento de las ya existentes, así como el aumento en los servicios ofertados por las universidades a los estudiantes.

  • Búsqueda de financiación a través de mecenazgo. Esta es una fuente importante de recursos en las universidades de los Estados Unidos (Gearhart, 1995), que podría ser también relevante en el futuro para las universidades europeas (Mora y Nugent, 1998).

  • Explotación de fondos propios para la obtención de recursos. Aunque esta fuente financiera sólo tiene relevancia en universidades norteamericanas, con notables concesiones de propiedades desde su fundación, podría extenderse a otras instituciones europeas si se establecieran los mecanismos legales adecuados y se diseñaran captaciones de fondos para tal fin.

2.2. Cambios en los criterios de asignación externos

Se están produciendo cambios en los sistemas de asignación de recursos a las instituciones universitarias con el objetivo de mejorar la equidad en el reparto de los fondos públicos y de estimular la eficacia. Algunos de estos procesos son los siguientes:

  • Incremento del peso del mercado en la financiación de la educación superior, a través de una mayor participación de los usuarios directos. Dado que esta mayor participación de los usuarios normalmente va ligada al aumento en las tasas pagadas por éstos, en aquellos países en los que las tasas representan cantidades apreciables éstas son compensadas a través de un amplio sistema de becas y préstamos como el que se ha instaurado recientemente en Australia (Harding, 1995) o el que funciona desde hace años en los Estados Unidos (Breneman, 1991; Breneman et al., 1993); o podrían incluso compensarse a través de acuerdos entre gobiernos y empresas, como ha sido propuesto recientemente (van Ravens, 1995).

  • Establecer mecanismos financieros para premiar directamente la consecución de determinados niveles de calidad. Este sistema ha sido aplicado en diversos estados norteamericanos con la intención de premiar el rendimiento (Layzell y Caruthers, 1995) y la calidad de las instituciones (Banta, 1986), y se está ensayando ya en algún país europeo como Finlandia (Hölttä, 1997). En este mismo sentido, los resultados de procesos de evaluación de la calidad de los programas académicos son, en algunos casos, utilizados para realizar cambios en los presupuestos de las unidades evaluadas (Smartt, 1984). Mecanismos de este tipo han sido propuestos para la financiación de las universidades españolas (Consejo de Universidades, 1995; Mora y Villarreal, 1996). Es obvio que instaurar este tipo de mecanismos no es una cuestión baladí ya que es necesario hacer valoraciones medibles acerca de la calidad, algo siempre discutible y aventurado (Hearn y Griswold, 1994).

  • Fijar fondos especiales para financiar directamente programas específicos cuyos objetivos sean la mejora de la calidad. La utilización de este tipo de financiación va acompañada generalmente de recompensas adicionales si los objetivos son conseguidos y penalizaciones en el caso contrario. Este tipo de programas son utilizados en numerosos estados norteamericanos (Layzell y Caruthers, 1995).

  • Utilización de fórmulas, crecientemente sofisticadas, que además de proporcionar estabilidad financiera a las instituciones pueden introducir factores para promover la calidad de las unidades financiadas (McKeown y Layzell, 1986; Ahumada, 1990; Mora y Villarreal, 1995).

  • Establecer fondos que son asignados a las universidades en procesos competitivos. Este mecanismo es utilizado generalmente para la financiación de proyectos de investigación en la mayoría de los países. Su utilización para la financiación de otros aspectos de las universidades es más reducida, aunque ha sido propuesta recientemente como una parte sustancial para la financiación del sistema universitario español (Consejo de Universidades, 1995).

2.3. Cambios en los criterios internos de distribución y gestión

Adicionalmente a los mecanismos de asignación de recursos externos, la incorporación de nuevos sistemas de gestión de las instituciones universitarias pueden producir mejoras en la calidad por una mejor utilización de los recursos recibidos. En este sentido las instituciones pueden adoptar mecanismos de asignación internos, como se realiza en el Reino Unido (Williams, 1992) y Estados Unidos (Massy y Hulfactor, 1993) o bien adoptar nuevos sistemas de gestión como pueden ser la aplicación de algunas técnicas presupuestarias innovadoras, la puesta en marcha de mecanismos de Gestión Total de la Calidad (Teeter y Lozier, 1993) o la aplicación sistemática de la planificación estratégica. La aplicación de este tipo de medidas internas son las que pueden producir mejoras más sensibles en la calidad de las instituciones. De hecho, uno de los fines primordiales de los cambios en los criterios de asignación externos que se trataban anteriormente es provocar estos cambios en los mecanismos de asignación internos.

2.4. Perspectivas de futuro en la financiación de la Universidad española.

Como se ha señalado, son múltiples los mecanismos financieros que se han implantado en los países de nuestro entorno con el objeto de utilizar la asignación de recursos públicos como un medio para promover la calidad en las universidades. La introducción de estos mecanismos en España podría ser una herramienta importante para el desarrollo de la eficiencia del sistema universitario. Algunos de los que deberían ya ponerse en marcha son estos:

  • Establecer sistemas de financiación explícitos para las universidades por parte de los gobiernos regionales. Estos pueden ser estructurados mediante modelos de financiación o a través de contratos programas. Estos sistemas explícitos permiten asignar los recursos públicos con mayor equidad en función de las necesidades reales de las instituciones. Sirven a las instituciones para conocer con exactitud cuales son los fondos de que van a disponer, y en función de qué criterios. Pero, fundamentalmente sirven para estimular la eficacia si se introducen los parámetros adecuados para tal fin.

  • Aunque la financiación básica de las universidades puede ser asignada mediante fórmulas u otros criterios preestablecidos, una parte de los fondos públicos que reciben las universidades lo deberían hacer mediante mecanismos competitivos entre instituciones. Esta financiación debería servir para financiar programas específicos de duración media y revisables periódicamente. Los cursos de tercer ciclo, y en general los cursos de postgrado deberían ser financiados de este modo.

  • Los mecanismos de financiación básica deberían incluir parámetros relacionado con la calidad de los servicios que proporcionan las universidades. Introducir financiación relacionada al rendimiento debe ser un paso importante para la mejora de la calidad si se hace correctamente.

  • Los sistemas de financiación deberían introducir sistemas claros y rotundos de incentivos al personal y la libertad de las instituciones para variar los criterios salariales y de obligaciones laborales fijados para los funcionarios, en el caso que se acepte el mantenimiento de estos como el modelo básico de profesorado.

  • Al mismo tiempo que se introducen sistema de financiación explícitos es necesario introducir sistemas de información estadística que posibiliten la implementación de aquellos. En una segunda fase, se deben desarrollar sistema de indicadores de rendimiento que permitan sintetizar adecuadamente la situación de cada institución.

3. EQUIDAD: TASAS, BECAS Y PRESTAMOS UNIVERSITARIOS

Las características de equidad (generalmente medida en términos de igualdad de oportunidades) de las políticas de financiación dependen fundamentalmente de la combinación de tasas, becas , préstamos y otros programas de ayudas a los estudiantes. En esta sección se analiza como combinar estos instrumentos para promover la igualdad de oportunidades, al mismo tiempo que se incentiva la eficiencia de las actividades docentes.

Las universidades públicas financian sus actividades con tres tipos de fondos: tasas de matrícula (precios), subvenciones públicas, y con otros fondos públicos y privados, como donaciones e ingresos por venta de servicios, que tienen una importancia creciente, pero limitada.

Los informes internacionales confirman que en numerosos países las tasas o precios de las enseñanzas universitarias están por debajo del coste de estas enseñanzas, cubriéndose la diferencia fundamentalmente con fondos públicos (OCDE, 1990). Se comprueba que los precios académicos tienen importes relativamente elevados y contribuyen significativamente a la financiación universitaria en Estados Unidos, Canadá, Australia, Nueva Zelanda, Japón, Corea y Chile, entre otros países. Dentro de la Unión Europea, se observa que las tasas tienen un importe, en valor absoluto, más elevado que en España ($400 a $700 en la actualidad) en varios países: Reino Unido, Irlanda, Holanda y Bélgica. Sin embargo, en nuestro caso deben pagarlas un porcentaje de alumnos (75% aproximadamente) más elevado que en otros países.

Cabe destacar que las reformas acontecidas en los últimos años han supuesto la introducción de precios de cuantía apreciable en Australia, Nueva Zelanda, y en el próximo curso académico en el Reino Unido. En los tres casos, la decisión ha sido tomada por gobiernos laboristas, pero ha contado con el apoyo de otros partidos políticos, y aún con informes favorables de los rectores de las universidades, y de numerosos expertos académicos, que han precisado las características que este tipo de medidas debe tener para garantizar la equidad de los esquemas adoptados. Asimismo, los acuerdos alcanzados han garantizado que los fondos adicionales obtenidos de la contribución privada al sostenimiento de la enseñanza superior regresen al sistema universitario y permitan un aumento del gasto en este nivel educativo.

Los debates y análisis previos a estas reformas han resaltado algunos rasgos básicos de los sistemas universitarios considerados: no se ha alcanzado la igualdad de oportunidades y el mercado de trabajo ofrece rendimientos económicos apreciables a los títulos universitarios. Estos hechos, de gran relevancia para la definición de una política de financiación, también pueden ser comprobados en el caso español.

En primer lugar, cabe plantear si dos décadas de expansión universitaria con la creación de 17 universidades públicas desde 1981, y la diseminación de centros universitarios en las 50 provincias españolas, así como el mantenimiento de una política de tasas "moderada", y la duplicación del porcentaje de becarios, han permitido alcanzar la igualdad de oportunidades en el acceso a la enseñanza superior en España.

Los datos disponibles demuestran que la expansión de la escolarización ha reducido notablemente las desigualdades entre grupos sociales, pero no se ha logrado la igualdad de oportunidades. Así, en 1996, únicamente el 12% de los jóvenes de 19 a 23 años cuyo padre es analfabeto o sin estudios acude a la universidad, mientras que entre los hijos con padres de estudios superiores este porcentaje se eleva al 72% (Cuadro 2, columna C/A). Estos datos también demuestran que la igualdad de oportunidades no se puede alcanzar únicamente a través de una política de financiación universitaria. El problema fundamental sigue siendo que los alumnos de origen socioeconómico más modesto terminen los estudios secundarios (sólo un 26% lo hacen, frente a un 89% de los hijos de universitarios). Hay que concluir que el logro de la igualdad de oportunidades no depende en la actualidad tanto de las políticas de tasas y becas como de la mejora del éxito académico de los alumnos en los niveles primario y secundario.

La constatación de que la gratuidad de la enseñanza no garantiza la igualdad de oportunidades de acceso a la universidad se ha producido en Suecia y en Australia, por ejemplo, en los años 80 y ha llevado a reformas en sus sistemas de financiación para hacerlos más equitativos. Asimismo, en el reciente debate británico se ha prestado gran atención al origen social de los estudiantes universitarios, comprobando que en 1995 solamente 9% de los mismos proceden de familias de trabajadores sin cualificar (que representan el 19% de la población) mientras que el 62% tienen padres profesionales o técnicos (que son el 39% de la población) (Metcalf, 1997).Este tipo de evidencias eleva la preocupación sobre la regresividad de una financiación universitaria totalmente centrada en la subvención pública, haciendo que los sistemas mixtos, como el español, aparezcan como modelos más equilibrados en la búsqueda de los objetivos de eficiencia y equidad.

CUADRO 2 DEMANDA DE EDUCACION SUPERIOR (según la educación del padre)

1987
(miles)
A TODOS

B Graduados Secundaria

C En la Universidad

B/A C/B C/A
Analfabeto 705 115 46 16 40 6
Primarios 1.664 654 332 39 51 20
Secundarios 172 124 80 72 64 46
Superiores 196 166 130 85 78 66
Padre ausente 274 79 43 29 54 16
Otras situac. 412 74 30 18 40 7
TOTAL 3.424 1.213 662 35 55 19

 

1996 (miles) A TODOS B Graduados Secundaria C En la Universidad B/A C/B C/A
Analfabeto 486 125 60 26 48 12
Primarios 1.767 866 480 49 55 27
Secundarios 317 237 157 75 66 49
Superior 329 294 238 89 81 72
Padre ausente 314 132 75 42 57 24
Otras situac. 283 83 40 29 48 14
TOTAL 3.498 1.737 1.050 50 60 30

Fuente: Encuestas de Población Activa (2º trimestre). Elaboración propia con las muestras de jóvenes ente 19 y 23 años. Véase San Segundo (1995).

En segundo lugar, hay que destacar que los estudios universitarios siguen produciendo un rendimiento económico elevado a las personas que los realizan. Así, se estima que en 1981 los licenciados universitarios obtienen como media unos ingresos superiores en un 45% a los de un bachiller; a pesar de que durante la última década se duplica el número de universitarios en la población activa, en 1991 este diferencial de ingresos crece al 52%. Asimismo, los estudios superiores producen importantes rendimientos en términos de la reducción en la probabilidad de sufrir situaciones de desempleo, y los titulados superiores acceden con mayor facilidad que los graduados de secundaria a contratos laborales permanentes. La fuerte demanda de estudios universitarios que se observa en España aparece así racionalizada, en términos de la teoría del capital humano, dados los apreciables rendimientos económicos que se dan en el mercado de trabajo.

A partir de evidencia similar a la presentada para España, se ha articulado el debate acerca de la conveniencia de elevar las tasas en diversos países. A finales de los años 80, en Australia y Nueva Zelanda, partiendo de una situación sin tasas, se opta por introducir precios públicos superiores al 20% del coste total (en valor absoluto, por encima de $2.000) (Harding, 1995). La introducción de estos precios no parece haber disuadido a los demandantes de enseñanza superior, ya que la matrícula de las universidades ha crecido a un buen ritmo en los años 90. Tras seis años de aplicación del modelo se comprueba que un 25% de los alumnos paga las tasas al contado, con un descuento. El 75%, opta por recibir un préstamo con devolución condicionada en la renta (préstamos-renta, en la terminología de Blaug y Moreno (1984)).

Este tipo de préstamos sólo tiene que ser devuelto en el caso de que el individuo alcance un cierto nivel de renta (por ej. la renta media del país), y la cantidad a devolver en cada período se establece en función de los ingresos obtenidos por el universitario (por ej. 4% de la renta anual). De esta manera se elimina el riesgo individual ya que una persona en paro o con ingresos reducidos no tiene que devolver el préstamo. En consecuencia, los problemas de aversión al riesgo que acompañan a los programas de préstamos tradicionales (y que hacen que los individuos de menor nivel socioeconómico no se endeuden) no debieran afectar a este tipo de préstamos. El conjunto de la sociedad asume el riesgo de la inversión en capital humano de cada generación.

Asimismo, estos países han decidido que las ayudas a estudiantes también se articulen mediante préstamos-renta, además de becas. En Suecia y en Estados Unidos también se han adoptado en los últimos años préstamos cuya devolución depende de la renta futura de los estudiantes. En la mayoría de los casos es la agencia tributaria la institución que controla las devoluciones, aunque para el Reino Unido se ha desarrollado una propuesta de Barr (1989) de recuperación de los préstamos a través de la seguridad social, esquema que se aplica parcialmente en Ghana. Se argumenta que los individuos tienen pocos incentivos para escapar al control de la seguridad social, ya que les garantiza importantes beneficios futuros por desempleo o jubilación. Los problemas de "riesgo moral" que podrían acompañar a este tipo de esquemas (y que harían que los graduados universitarios no deseasen alcanzar rentas elevadas, para evitar así devolver el préstamo (Nerlove, 1975), se minimizan al ligarlos a las cotizaciones sociales. La conferencia de rectores del Reino Unido ha apoyado la introducción de tasas elevadas, y la progresiva sustitución de becas por préstamos, siempre que se adopte un esquema de devolución como el propuesto por N. Barr, que garantiza la equidad de estas medidas.

También existen propuestas teóricas relativas a un instrumento alternativo de financiación universitaria: el impuesto universitario (Lincoln y Walker, 1993). Esta fórmula de financiación consistiría en establecer un "recargo" en los impuestos de todos los antiguos estudiantes universitarios. No habría límite en la cantidad a pagar, como en el caso de los préstamos, sino que los graduados con ingresos elevados pagarían varias veces el coste de su educación, mientras que los de menores ingresos no llegarían a cubrir ese coste. Esta propuesta suele estar ligada a intentos de recuperación de la subvención pública generalizada a la enseñanza universitaria, aunque también podría utilizarse para financiar una expansión de la política de becas o del gasto de las instituciones de enseñanza superior. Sin embargo, no ha llegado a aplicarse en ningún país, probablemente por la impopularidad de la introducción de nuevos impuestos sobre la renta.

Desde el punto de vista teórico, hay que recordar que la contribución de los estudiantes a la financiación de los costes (directos e indirectos) de la enseñanza superior mediante uno de estos esquemas puede elevar la eficiencia del sistema universitario y también mejorar sus propiedades de equidad. En términos de eficiencia, se promueve la calidad del sistema universitario, al incentivar el esfuerzo de los estudiantes y hacerles más exigentes con la enseñanza que reciben. En cuanto a las propiedades de equidad, hay que destacar que los préstamos eliminan la dependencia financiera de los estudiantes respecto de sus familias, al mismo tiempo que se impide que recaiga todo el coste de la enseñanza sobre los contribuyentes. El principal beneficiario de la inversión en capital humano es quién debe devolver sus costes en el período en el que está obteniendo ingresos.

Por último, cabe señalar que una reforma del sistema de financiación universitaria debe abarcar también los programas de becas. Durante la última década se ha duplicado el porcentaje de alumnos que son becarios y ha crecido el importe de las ayudas (véase el cuadro 3). Sin embargo, una comparación de nuestra situación con la de otros países de la UE lleva a concluir que la cobertura de nuestros programas de ayudas es bastante limitada (aproximadamente el 19% de los alumnos), y que la cuantía de las becas es escasa (221 mil pesetas en 1996). En el cuadro 4 se puede observar que tanto en el Reino Unido y Holanda, como en los países nórdicos, entre un 75% y un 100% de los alumnos reciben ayudas al estudio. En la mayoría de estos países los estudiantes son considerados financieramente independientes a partir de los 18 años, lo que les cualifica para recibir becas y/o préstamos.

CUADRO 3 BECAS UNIVERSITARIAS EN ESPAÑA

1982-83 1985-86 1989-90 1993-94 1995-96 % CREC
Gasto
(mill ptas)

3.049

8.922

35.034

49.571

62.974

1965

Becarios (miles)

68,2

113,9

201,8

242,8

284,2

317

Estudiantes
(miles)
692,1

854,1

1.093,1

1.377,5

1.529,7

121

% becarios

9,8

13,3

19,6

18,6

18,6

90

Beca media
(miles ptas)

44,7

78,3

173,6

204,2

221,5

395

Fuente: Ministerio de Educación. Elaboración propia. San Segundo (1997c).

NOTAS: Las becas concedidas por las Comunidades Autónomas o por las Universidades no están incluidas en el cuadro.

-El porcentaje de estudiantes que recibe ayuda financiera ha sido calculado en relación al número total de estudiantes, en centros públicos o privados (excluyendo el País Vasco, para 1990).

CUADRO 4 BECAS Y AYUDAS EN LA UE

% estudiantes Curso 92-93 Importe de las becas (miles ptas. 1992)
Dinamarca 100 31 a 54 (mes) + préstamo
Holanda 100 14 a 33 (mes) + préstamo
Luxemburgo 80
Reino Unido 76 320 a 515 + tasas + préstamo
Irlanda 34 50 a 250 + tasas + préstamo
Alemania (ex-RFA) 33 beca (50%) + préstamo
Bélgica (Fl) 23 16 a 290
Bélgica (Fr) 20 48 a 456 + préstamo
ESPAÑA 20 22 a 450 + tasas
Francia 18 125 a 365 + préstamo
Portugal 15 2 a 30 + préstamo
Grecia 7 80 a 107 + préstamo
Italia 2,5 max= 91 + préstamo

Fuente: Le Metais (1993). Elaboración propia. San Segundo (1997c).

En el contexto europeo, España presenta una situación similar (o algo mejor) a la de los otros países mediterráneos, que no llegan al 20% de becarios. Sin embargo, al no disponer de préstamos y contar con unas becas de cuantía limitada, los estudiantes españoles pueden ver restringida su capacidad de elección, especialmente si se desea incentivar la movilidad de los estudiantes universitarios. Así, por ej. en 1994, únicamente un 29% de los becarios reciben ayudas por cambio de residencia por un importe de 250 mil pesetas. En los próximos años será necesario incrementar el número y la cuantía de las ayudas financieras que permitan elegir centro de estudio, si se desea mejorar la eficiencia y la equidad del sistema universitario. Por otro lado, cabe plantear reformas que reduzcan o eliminen el peso de los criterios académicos en la concesión de becas, cuyo objetivo debe ser dar una oportunidad igual a personas de diferente condición socioeconómica. La elevación del rendimiento académico debe probablemente descansar en la aprobación y aplicación de normas de permanencia que obliguen a todos los estudiantes a tiempo completo (becarios o no). Hay objetivos del sistema universitario cuyo logro no se puede confiar únicamente, ni preferentemente, a las políticas de financiación, y la mejora de los resultados académicos es uno de estos objetivos que deben ser incentivados mediante formación de profesorado, desarrollo de la evaluación docente, seguimiento de los planes de estudio, normas de permanencia, etc.

Asimismo, es destacable el hecho de que todos los países europeos, con la excepción de España, combinen los préstamos con las becas al formular sus políticas de ayudas a los estudiantes (véase el cuadro 4). Los sistemas de financiación se hacen complejos al combinar tasas, becas, préstamos de diversos tipos, y aún trabajo subvencionado en campus como en Estados Unidos. Sin embargo, esta gama de medidas permite ganar en flexibilidad y en la posibilidad de incentivar la eficiencia y la equidad, dirigiéndose a diferentes colectivos de estudiantes con necesidades diversas. Un sistema universitario que atiende en 1997 a más de millón y medio de estudiantes, probablemente requiere una política de ayudas a los estudiantes más variada y compleja que la utilizada hace 20 años cuando las universidades acogían únicamente a 600 mil alumnos.

A partir de la experiencia acumulada en los programas de préstamos aplicados en más de 50 países (Albrecht y Ziderman, 1992) cabe concluir que el programa español debiera tener inicialmente un carácter experimental, comenzando por los alumnos de los últimos cursos (para limitar el riesgo de fallidos), y favoreciendo la movilidad estudiantil (por ej. a los estudiantes del distrito compartido). Para evitar otros problemas experimentados en programas públicos tradicionales, como el reciente del Reino Unido, los préstamos debieran ser gestionados por las instituciones financieras, y contar con tipos de interés real positivos, concentrando la subvención pública en la garantía de fallidos. La devolución debiera ser condicionada a la renta, ligada a las contribuciones sociales de los antiguos estudiantes universitarios (véase San Segundo, 1997b).

4. CONCLUSIONES

El análisis comparativo de nuestro gasto en educación superior sugiere que un objetivo razonable de "convergencia" con otros países desarrollados consiste en elevar nuestro gasto hasta alcanzar el 1,5% del PIB. En este documento se sugiere un modelo mixto , con aportaciones públicas del 1% del PIB y privadas del 0,5% al final de un período de ocho años. En este modelo, el crecimiento de los recursos públicos sería aproximadamente de un 20% en términos reales. Para completar el modelo, se consideran tasas que equivaldrían, al final del período señalado, al 25% del gasto total frente al 15% actual. El restante 8% de contribución privada (hasta alcanzar un 33%) debería provenir de las empresas, junto con las contribuciones conseguidas por las universidades por la gestión de sus activos. El programa nacional de becas, ayudas y préstamos debería llegar a un equivalente del 20 % del total de los recursos (un 30% de los recursos públicos).

Asimismo, la comparación de la situación de España con la de otros países de la OCDE lleva a concluir que la gama de instrumentos de financiación disponibles se puede utilizar tanto para redefinir la composición de nuestra financiación universitaria, como para variar su volumen total, y elevar el gasto en enseñanza superior. Para lograr este objetivo se pueden utilizar tasas financiadas con "préstamos de devolución condicionada en la renta", como se ha hecho en Australia y Nueva Zelanda (y el Reino Unido, a partir de 1998), o bien un impuesto universitario, como se ha propuesto por algunos expertos. En todos los casos, los fondos recaudados deben revertir al sistema universitario para elevar el gasto de los centros y expandir las ayudas a los estudiantes (en forma de becas y préstamos). Hay que recordar que la elevación del gasto, en capítulos que garanticen un aumento de la calidad, puede ser necesaria en los próximos años para asegurar la competitividad española en capital humano y en el desarrollo y adopción de innovaciones técnicas. Por otro lado, la expansión de las políticas de becas y préstamos constituyen no sólo un paso necesario para mejorar la equidad del sistema, sino que se configuran como una pieza clave de políticas encaminadas a la incentivación de la eficiencia, la mejora del rendimiento académico y el estímulo a la movilidad estudiantil. La falta de movilidad de nuestros recursos humanos en enseñanza superior es probablemente uno de los factores que más dificultan el logro de la equidad y la eficiencia del sistema universitario.

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